II SA/Wa 1043/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.G. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1). uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji, 2). określa, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. – działając na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 - ze zmianami) – obniżył z dniem [...] marca 2011 r. [...] J.G. dodatek służbowy o 30 % otrzymywanej stawki, tj. o 132 złote miesięcznie. Powyższe organ I instancji uzasadnił faktem przebywania policjanta na zwolnieniach lekarskich i nie realizowaniem przez wymienionego zadań i czynności wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Na podstawie art. 108 kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania J.G. od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji, rozkazem nr [...] z [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wywodził, iż zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Art. 104 ust. 3 ustawy o Policji wskazuje, iż policjant pełniący służbę na stanowiskach innych niż wymienione w ustępie 2 art. 104 za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Zasady przyznania dodatku służbowego oraz jego wysokość, a także obniżania i cofania przewidują przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Wysokość dodatku nie może przekraczać, zgodnie z § 9 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 4 cytowanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., 50 % podstawy wymiaru, stanowiącego sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu. Zdaniem organu użyte w przepisie sformułowania jednoznacznie wskazują na uznaniowość tego składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Decyzja w zakresie przyznania, podwyższania i obniżania dodatku służbowego należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Organ stwierdził, że odwołanie wniesione przez [...] J.G. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2011 roku nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 5 cytowanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepis § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W myśl § 8 ust. 5 pkt 2 dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżyć nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Analiza powołanych przepisów – w ocenie organu - prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ podkreślił, że policjant przebywał od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia wydania zaskarżonego rozkazu personalnego przez organ I instancji na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim - łącznie 58 dni - w związku z powyższym w tym czasie nie realizował obowiązków i zadań służbowych. Podczas absencji chorobowej obowiązki skarżącego realizowali inni policjanci. Zdaniem organu długotrwała przerwa w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Długotrwała choroba, zdaniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. Organ wywodził, iż zgodnie z art. 121 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ocenie organu przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Odnosząc się do zarzutu strony naruszenia przepisów art. 108 kpa, organ stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie rygor został nadany w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. z uwagi na ważny interes służby tożsamy z interesem społecznym. Dodatkowo podkreślono, iż nieracjonalne wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu Policji, niezależnie od ich wysokości, w tym wypłacanie policjantowi dodatku służbowego w kwocie nieadekwatnej do faktycznie realizowanych zadań, jest sprzeczne z interesem społecznym oraz interesem służby. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.G., zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a., 9 k.p.a, 10 k.p.a i naruszanie § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz naruszenie § 8 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzory formalne opinii służbowej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący motywował, że systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Wobec powyższego, gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status policjanta w razie choroby, to brak jest podstaw, zdaniem skarżącego, do uzasadnienia, że przebywanie na ciągłym zwolnieniu lekarskim spełnia przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji z dnia [...] marca 2011r. jak i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2011 r. naruszają przepisy prawa materialnego, co skutkowało wyeliminowaniem powyższych decyzji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Na podstawie powyższej delegacji, jak również na postawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 wskazanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Problem prawny, jaki powstał na gruncie przedmiotowej sprawy, to rozstrzygnięcie czy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W świetle wyżej powołanych przepisów, oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Wskazać więc należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. Skarżącemu obniżono dodatek służbowy jednakże ze względu na zupełnie inne od ww. okoliczności, a mianowicie przebywanie na zwolnieniu lekarskim przez okres 58 dni. W tym przypadku zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną w powołanej ustawie o Policji, gdyż zgodnie z art. 121 ust. 1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jest to regulacja wyodrębniona spod ogólnej zasady zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o Policji, że policjant może otrzymywać dodatek służbowy za należyte wykonywanie obowiązków służbowych, oznaczająca, że sytuacje określone w art. 121 ust. 1 (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału) nie mieszczą się w płaszczyźnie należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5-7 powołanego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy (warunki obniżania lub cofania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego). Analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje ponadto, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza zatem konieczność uwzględniania w stosunku do policjanta, przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Przepis ten ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie (m.in. w razie choroby). Art. 121 w ust. 2 zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny. Minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy. Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżania dodatku służbowego funkcjonariuszowi policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10 oraz z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1979/10). Wobec powyższego, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby, to brak było podstawy do uznania, iż przebywanie przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim przez wskazany powyżej okres spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o treść art. 152 powołanej wyżej ustawy.