II SA/Wa 1045/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] 2. zasądza na rzecz skarżącego od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. M., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wskazał, że wnioskodawca na przestrzeni 49 lat życia posiada udowodniony okres składkowy wynoszący 18 lat i 7 dni. Ponadto po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla osoby bezrobotnej w grudniu 1992 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w 2007 r., tj. przez 15 lat, K. M. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Zdaniem Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem we wskazanym okresie nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Ocenie podlegała również sytuacja materialna, która nie wskazuje na brak niezbędnych środków utrzymania. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy K. M. podniósł, iż chorował na [...] co uniemożliwiało mu podjęcie zatrudnienia. Podkreślił, iż przepracował 18 lat i gdyby nie choroba pracowałby do dziś. Wskazał, iż nie posiada żadnych dochodów i utrzymuje się wraz z matką z jej niskiej emerytury. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. Organ wyjaśnił dodatkowo, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2009 r. wnioskodawca został uznany za częściowo niezdolnego do pracy od 1997 r. oraz za całkowicie niezdolnego do pracy od 2007 r. Brak jest podstaw do uznania, aby w okresie od ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w dniu 2 grudnia 1992 r. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy od 31 grudnia 2007 r. K. M. nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Orzeczona od 31 grudnia 1997 r. częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Wskazano, iż okres składkowy wynoszący łącznie 18 lat i 17 dni jest nieadekwatny do wieku wnioskodawcy wynoszącego na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy 48 lat. Odnosząc się do stanu zdrowia strony, organ wskazał, że ocena niezdolności do pracy dokonywana jest w formie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Ocena taka ze wskazaniem daty powstania całkowitej niezdolności do pracy dokonana została na podstawie całości przedstawionej dokumentacji medycznej. Dla ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, nie mogą być uznane za wystarczające dowolne przypuszczenia, lecz konieczne są dowody zawierające dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem, ustalenie daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. W związku z tym, że twierdzenie strony, iż choroba miała miejsce wcześniej, niż ustalono orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS nie zostało poparte żadnymi dowodami, brak jest podstaw do jego uznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż orzeczona częściowa niezdolność do pracy ograniczała w znacznym stopniu możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia. We wskazanym okresie prowadził poszukiwania pracy lecz bez konkretnych efektów. Lekarz orzecznik ZUS orzekając o niezdolności do pracy uwzględnił całość dokumentacji medycznej lecz nie był w stanie określić daty powstania choroby, która mogła rozwijać się przez wiele lat, bowiem stopień rozwoju choroby, jej rozmiary oraz podjęte leczenie i jego skutki wskazują na jej długotrwały przebieg. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, prezentując argumenty przedstawione w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 par. 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 par. 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez K. M. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Podstawą uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że całkowita niezdolność do pracy skarżącego powstała po upływie ponad 15 lat od ostatnio udowodnionego okresu składkowego i wobec tego nie można przyjąć, iż skarżący nie nabył uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia oraz, że udokumentowany łączny okres składkowy wynoszący ponad 18 lat, jest nieadekwatny do wieku skarżącego w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy. Organ nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż skarżący już przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, tj. przed 2007 r., miał problemy zdrowotne. Okoliczność tę K. M. podnosił zarówno w złożonym "Oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej" jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie wskazywał na niemożność podjęcia pracy z uwagi na chorobę - [...]. Powyższe znajduje również potwierdzenie w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2009 r., gdzie wskazano, iż częściowa niezdolność do pracy powstała w 1997 r. Także Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważa, że orzeczona u skarżącego częściowa niezdolność do pracy mogła ograniczać możliwość jego zatrudnienia. Należało zatem rozważyć, czy choroba skarżącego, której objawy wystąpiły przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy, nie miała charakteru szczególnej okoliczności wskutek której skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142369). W świetle powyższego stwierdzić należy, iż w uzasadnieniach wydanych decyzji, Prezes ZUS nie podał wystarczająco uzasadnionych powodów, dla których odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ przytoczył zaś okoliczności, które nie mają bezpośredniego związku z przesłankami orzekania w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS wskazał mianowicie, iż udokumentowany łączny okres składkowy wynoszący ponad 18 lat, jest nieadekwatny do wieku skarżącego w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy. Tymczasem omawiany przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia wprost przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, wobec czego okoliczność ta nie miała przesądzającego charakteru w sprawie. Organ pominął przy tym, iż w 1992 r. (w wieku zaledwie 33 lat) skarżący legitymował się okresem ubezpieczenia wynoszącym 18 lat i 7 dni, przy czym były to okresy wyłącznie składkowe. Za zbyt ogólnikowe i niepoparte bliższą analizą zebranych materiałów dowodowych i całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, należy uznać stwierdzenie Prezesa ZUS o braku po stronie skarżącego szczególnych okoliczności, wskutek których nie nabył on uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Organ winien wyczerpująco i przekonująco uzasadnić, dlaczego w jego ocenie, choroba skarżącego, której objawy niewątpliwie wystąpiły już przed 1997 r., nie stanowi szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Należy również zauważyć, iż w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmowę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia w drodze wyjątku oparł na braku spełnienia dwóch przesłanek, tj. wystąpienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających nabycie świadczenia w trybie ustawowym oraz nieposiadania niezbędnych środków utrzymania. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zajął stanowiska w zakresie przesłanki posiadania przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Sądu, brak rozważań organu w powyższych kwestiach uzasadnia wniosek, iż zaskarżona decyzja nie została poprzedzona należytym i wszechstronnym rozważeniem materiału dowodowego. Ocenę wniosku skarżącego cechuje pobieżność, organ nie odniósł się do wszystkich aspektów sprawy. Uznać zatem należy, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także ocenić sytuację materialną skarżącego pod kątem przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania z uwzględnieniem stanu zdrowia skarżącego i koniecznych stałych wydatków w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.