II SA/Wa 1049/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi A. C. – przedstawicielki ustawowej małoletnich P. C. i M. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. C. z dnia [...] grudnia 2009 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletnich dzieci – P. C. i M. C., po zmarłym ojcu G. C. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Prezes ZUS wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że G. C. – zmarły w wieku 35 lat ojciec dzieci – posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 9 lat, 6 miesięcy i [...] dni, natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgonu, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 3 lata, 2 miesiące i [...] dni tych okresów. Organ podał, że w latach 2002 – 2004 oraz 2005 – 2008 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez G. C. zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające zmarłemu ojcu małoletnich dzieci przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ stwierdził również, iż za szczególną okoliczność nie można uznać wykonywanych przez G. C. prac dorywczych, bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, bowiem osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy powinna liczyć się z negatywnymi jej konsekwencjami w sferze ubezpieczenia. Dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy A. C. podniosła, że powyższa decyzja jest dla niej krzywdząca. Wskazała na bardzo trudną sytuację bytową swojej rodziny. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i powtarzając wcześniejszą argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. C. wyraziła swoje niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wniosła o jej uchylenie. Podkreśliła, że organ błędnie zinterpretował treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ponownie wskazała, iż sytuacja materialna jej rodziny jest bardzo ciężka. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie ww. przepis art. 83 ust. 1 ustawy nie mógł być zastosowany, bowiem nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia, tj. przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej ojca małoletnich dzieci. Niewątpliwie P. C. i M. C. – dzieci zmarłego G. C. – nie mogą podjąć zatrudnienia ze względu na wiek, są osobami pozostałymi po ubezpieczonym, a ponadto znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, jednak świadczenie przewidziane w powyższym przepisie, co należy podkreślić, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb determinowanych warunkami życia osób ubiegających się o nie. Z przepisu tego wynika natomiast – przede wszystkim – konieczność wykazania, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1173/05 (publ. LEX nr 194870) wyraził pogląd, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). W aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, chociażby pośrednio, że G. C. nie podjął zatrudnienia – skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym – z powodów szczególnych i uniemożliwiających zatrudnienie. Zmarły w wieku 35 lat życia ojciec dzieci posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie zaledwie 9 lat, 6 miesięcy i [...] dni. W okresach przypadających na aktywność zawodową ubezpieczonego występowały długie przerwy w ubezpieczeniu (w latach 2002 – 2004 i 2005 – 2008). Należy mieć na uwadze, iż długotrwały okres pozostawania ojca dzieci poza ubezpieczeniem, bez usprawiedliwienia przyczyn takiego stanu, wyłącza przyjęcie zastosowania przesłanki szczególnych okoliczności, od której zależało przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jego dzieciom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 2/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/44). Przyczyną braku uprawnień do przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie był stan zdrowia G. C., ponieważ nie została wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, jak również nie zaistniały inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli wymienionego. Należy podkreślić, iż powoływanie się przez skarżącą wyłącznie na fakt alkoholizmu ojca dzieci, przy braku orzeczenia o niezdolności do pracy czy jakichkolwiek innych dokumentów wskazujących – choćby pośrednio – na pogarszający się stan zdrowia G. C., nie może być uznane za szczególną okoliczność, uzasadniającą niewypracowanie przez niego wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Nie można jednak zaprzeczyć, że w istocie jest on jednostką chorobową. Alkoholizm, jak większość chorób, jest dolegliwością, do powstania której człowiek w mniejszym lub większym stopniu przyczynia się świadomie bądź nie, jednak już skutki tej choroby należy traktować jako niezależne od jego woli. Oceniając niniejszą sprawę, należy podkreślić, że konsekwencje choroby alkoholowej G. C. nie spowodowały, że zmarły ojciec dzieci był chociażby częściowo niezdolny do pracy, brak jest bowiem – jak już wspomniano – dokumentów fakt ten potwierdzających. Również sama skarżąca nie powołuje się na niezdolność do pracy swojego męża, spowodowaną nadużywaniem alkoholu. Stan zdrowia G. C. nie ograniczał i nie utrudniał zatem możliwości wypracowania przez niego wymaganego stażu ubezpieczeniowego na datę śmierci. Nie można również podzielić poglądu skarżącej, iż trudna sytuacja na rynku pracy była szczególną okolicznością, która uniemożliwiała zmarłemu ojcu dzieci podjęcie zatrudnienia. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Rację ma również organ, twierdząc, że decydując się na wykonywanie prac dorywczych, bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, G. C. powinien był liczyć się z negatywnymi konsekwencjami takiego wyboru w sferze ubezpieczenia. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest omawiany przepis, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Warto zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie wszelkie aspekty sprawy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Skoro więc w przedmiotowej sprawie przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej zmarłego, nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, jest to okoliczność eliminująca dzieci skarżącej z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.