II SA/Wa 1052/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi D. Z. – przedstawicielki ustawowej małoletnich N. i G. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. Z. z dnia [...] czerwca 2011 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletnich dzieci – N. i G. Z., po zmarłym ojcu A. Z. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Organ wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że A. Z. – zmarły w wieku [...] lat ojciec małoletnich N. i G. Z. – posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący [...] rok, [...] miesiąc i [...] dni. Podał, że od czerwca 2004 r., tj. od momentu ukończenia szkoły średniej do dnia [...] marca 2010 r. ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W wymienionym okresie podejmował on studia, których jednak nie ukończył. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające A. Z. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia, tym bardziej, że podejmowanie nauki i jej przerywanie było świadomym wyborem ojca dzieci. Organ dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy D. Z. wyraziła niezadowolenie z powyższej decyzji, wskazując na bardzo trudną sytuację bytową swojej rodziny. Podała również, że w latach 2004 – 2009 jej mąż nie pracował, bowiem chciał ukończyć studia, zaś po urodzeniu się ich drugiego dziecka w 2009 r. A. Z. nie mógł już sobie pozwolić na kontynuowanie nauki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2011 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i podzielając wcześniej zaprezentowaną argumentację. Podkreślił, że udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy ojca dzieci jest zbyt krótki w stosunku do wymaganego w jego przypadku okresu 4 lat. Ponadto wyjaśnił, że okres nauki w szkole wyższej nie mógł zostać uwzględniony w przebiegu ubezpieczenia A. Z., bowiem zgodnie z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty jako okresy nieskładkowe uwzględnia się jedynie okresy nauki w szkole wyższej na jednym kierunku, pod warunkiem ukończenia tej nauki w wymiarze określonym w programie studiów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję D. Z. zarzuciła organowi naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, uniemożliwiających jej zmarłemu mężowi przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych prawem norm. W uzasadnieniu skargi podniosła, że A. Z. podjął pracę zarobkową kosztem studiów na uczelni wyższej w celu zadośćuczynienia potrzebom rodziny. Nieukończenie przez niego nauki miało zatem związek nie z jego wyborem, a z wyjątkową sytuacją życiową, która zmusiła go do poszukiwania zatrudnienia. Zmarły ojciec małoletnich dzieci wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek na ubezpieczenie, jednak na skutek wystąpienia szczególnych okoliczności, tj. śmiertelnego wypadku, nie mógł zrealizować wymagań niezbędnych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem skarżącej, rezygnacja przez jej męża z własnych ambicji i przerwanie nauki w celu podjęcia zatrudnienia i zapewnienia bytu rodzinie w żadnym przypadku nie może być – wbrew stanowisku Prezesa ZUS – kwalifikowana jako świadomy wybór zmarłego. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że N. i G. Z. (ur. odpowiednio [...] sierpnia 2007 r. oraz [...] grudnia 2009 r.) są pozostałymi po zmarłym A. Z. (ur. [...] sierpnia 1984 r.) członkami rodziny. Nie budzi również wątpliwości fakt, że nie mają one niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na trudną sytuację materialną ich matki, na utrzymaniu której pozostają. Ponadto, ze względu na wiek, nie mogą one podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym natomiast jest, czy w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez ich zmarłego ojca świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Zgodnie zaś z art. 58 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, warunek posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego do przyznania renty ustawowej uważa się za spełniony, gdy ubezpieczony osiągnął okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie co najmniej [...] lata w przypadku osób, u których niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej [...] do [...] lat. Zatem w niniejszej sprawie, w przypadku A. Z. koniecznym jest legitymowanie się przez niego [...]-letnim stażem ubezpieczeniowym. Odstępstwo od tego ustawowego warunku może być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1, jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany [..] -letni okres ubezpieczenia usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). A. Z. na przestrzeni prawie [...] lat życia udokumentował, na wymagane 4 lata, łączny okres ubezpieczenia wynoszący [...] rok, [...] miesiąc i [...] dni. Na skutek przerw w odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne nie wypracował on zatem wymaganego prawem okresu. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Stan zdrowia zmarłego A. Z. nie pozwala bowiem – w oparciu o akta sprawy – przyjąć, iż brakujący do wymaganych [...] lat okres usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Również powoływany przez skarżącą fakt pobierania przez jej męża nauki w szkole wyższej nie może mieć wpływu na długość wypracowanego stażu ubezpieczeniowego, ponieważ – jak prawidłowo wskazał organ – zgodnie z art. 7 pkt 9 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty jako okresy nieskładkowe uwzględnia się jedynie okresy nauki w szkole wyższej na jednym kierunku, pod warunkiem ukończenia tej nauki w wymiarze określonym w programie studiów, zaś A. Z. szkoły takiej w wymaganym wymiarze nie ukończył. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż jej zmarły mąż przerwał studia, aby utrzymać rodzinę, nie może być uznana za szczególną okoliczność, w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy emerytalnej. Przede wszystkim analiza przebiegu nauki zmarłego w żadnym razie nie daje podstaw do uznania, że przerwał on studia, zmuszony sytuacją życiową – potrzebą zapewnienia środków utrzymania rodzinie. Zmarły mąż skarżącej studiował w latach 2004 – 2010. Przez ten czas trzykrotnie rozpoczynał naukę na I roku studiów i każdorazowo przerywał ją, nie zaliczając nawet II semestru – skreślany z listy studentów. Z akt sprawy wynika, że N. Z. urodziła się w dniu [...] sierpnia 2007 r., a zatem ojciec dzieci do tej daty mógł nie tylko osiągnąć status studenta III roku studiów, ale nade wszystko mógł godzić naukę z pracą zarobkową, gdyż same studia, zważywszy na brak postępów w nauce, nie wykluczały jego wszelkiej aktywności zawodowej. Co więcej, w działaniu zmarłego widoczny jest brak determinacji i woli w podejmowaniu zatrudnienia, który to stan trwał do 2010 r. Innymi słowy, zmarły ojciec dzieci od 2004 r. nie czynił postępów w nauce ani też nie podejmował do roku 2010 żadnej pracy objętej ubezpieczeniem społecznym. Taki stan rzeczy nie może być kwalifikowany w kategoriach szczególnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Również śmierć ojca dzieci nie może być postrzegana jako okoliczność szczególna, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Śmierć ojca dzieci jest bowiem zdarzeniem, które stwarza prawne podstawy do oceny, czy ubezpieczony, a następnie jego członkowie rodziny mogą korzystać ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, gdyż to na tę chwilę dokonywana jest analiza okresów składkowych i nieskładkowych zmarłego. Ocenie poddawany jest zatem posiadany staż ubezpieczeniowy zmarłego na moment jego śmierci, z uwzględnieniem właśnie tych okoliczności, które mogą usprawiedliwiać brakujący do wymaganego okres ubezpieczenia, jako okoliczności szczególne. Ocena pod kątem istnienia w sprawie szczególnych okoliczności dokonywana jest więc do chwili śmierci ubezpieczonego, co oznacza, że szczególne okoliczności to tylko te, które mają miejsce do chwili zdarzenia powodującego całkowitą niezdolność do pracy ubezpieczonego. Przyjmując za prawidłowy odmienny punkt widzenia, czego w istocie domaga się skarżąca, należałoby uznać, że każdorazowo śmierć ubezpieczonego, następująca w okresie ubezpieczenia (zatrudnienia), sama w sobie uprawnia do świadczeń wyjątkowych. Takie stanowisko jest nie do zaakceptowania, wszak to zdarzenie powodujące całkowitą niezdolność do pracy ubezpieczonego (np. śmierć) kończy jego staż ubezpieczeniowy, który stanowi podstawę faktyczną oceny, w tym także pod kątem szczególnych okoliczności występujących w tym okresie, i implikuje, bądź nie, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skoro więc w przedmiotowej sprawie wymagany [...]-letni staż ubezpieczeniowy nie został w całości usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, zatem przesłanka szczególnych okoliczności, która wyjaśniałaby brak aktywności zawodowej zmarłego, nie może być uznana za spełnioną i – w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy – jest to okoliczność eliminująca dzieci skarżącej z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.