II SA/Wa 1058/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę K. H. [...] stycznia 2017 r. wystąpiła do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przyznanie, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, emerytury w szczególnie uzasadnionym przypadku. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W motywach decyzji organ podał, że przepis art. 82 ust. 1 ustawy nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznania w trybie tego przepisu. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane w przypadku legitymowania się przez wnioskodawcę wybitnymi zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności albo też, gdy zaistnieją nadzwyczajne zdarzenia losowe. Świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego i nie są przyznawane jedynie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione, choć sytuacja bytowa ma istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji w sprawach, w których spełniona jest jedna z przesłanek wymienionych w ww. przepisie. Prezes Rady Ministrów ustalił, że skarżąca w okresie od [...] kwietnia 1988 r. do [...] września 1992 r. przebywała na bezpłatnym urlopie z tytułu opieki nad matką, mającą w chwili rozpoczęcia tego urlopu 80 lat i wymagającą z uwagi na stan wzroku, pomocy osób drugich. W tym okresie skarżąca była na wyłącznym utrzymaniu matki, otrzymującej rentę rodzinną po mężu, nie otrzymywała żadnego wynagrodzenia, nie korzystała z pomocy społecznej ani z usług opiekuńczych PCK czy PKPS. Po śmierci matki, z dniem [...] października 1992 r. skarżąca powróciła do pracy, z której została zwolniona po czterech miesiącach w związku ze zwolnieniami grupowymi. Przez cztery lata skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych, ponieważ nie miała szans na podjęcie innego zatrudnienia, a po ukończeniu 55 lat uzyskała uprawnienia do emerytury. Ustalono również, że skarżąca jest bezdzietną panną, zamieszkującą samodzielnie w 1-pokojowym mieszkaniu. Według oświadczenia skarżącej choruje ona przewlekle m.in. na nadczynność tarczycy, zaćmę, choroby zwyrodnieniowe kręgosłupa, choroby układu krążenia. Łączny dochód miesięczny skarżącej wynosi 1415,74 zł netto i składa się nań: emerytura z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1275,64 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 128,81 zł i dodatek energetyczny w wysokości 11,29 zł. W ocenie organu z pism skarżącej wynika, że żąda ona zmiany wysokości emerytury poprzez zmianę przepisów lub nakazanie organowi rentowemu ustalenia świadczeń należnych w zwykłym trybie w sposób inny, iż wynikający z obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącej otrzymana przez nią emerytura była niska, ponieważ ZUS przyjął do ustalenia podstawy wymiaru świadczenia wynagrodzenie sprzed urlopu bezpłatnego (z lat [...]), a w późniejszym okresie wynagrodzenia lawinowo rosły, co nie dotyczyło skarżącej, która przebywała na urlopie bezpłatnym, a następnie na zasiłku dla bezrobotnych. Nadto z uwagi na brak dokumentacji płacowej (obowiązek jej przechowywania przez zakłady pracy ograniczony był do 12 lat), emerytura ustalona została wyłącznie na podstawie zachowanych angaży, bez premii i deputatu węglowego, które skarżąca otrzymywała. Skarżąca podniosła ponadto, że w trakcie korzystania z urlopu z tytułu opieki nad matką zmieniły się przepisy i okres tego urlopu, który wcześniej uznawany był za okres równorzędny z okresem zatrudnienia, gdy przechodziła na emeryturę uważany był już za nieskładkowy ze wskaźnikiem 0,7%, zamiast poprzedniego 1,3%. W ocenie skarżącej decydujący wpływ na obecną wysokość jej emerytury miały zatem zmiany w przepisach powszechnie obowiązujących, stąd też jej wniosek dotyczy zmiany wysokości otrzymywanej emerytury w drodze wyjątku i przyznanie wyższej emerytury niż wynika to z dokumentacji płacowej. Oceniając wniosek skarżącej Prezes Rady Ministrów wskazał, że dowody zebrane w sprawie nie dają podstaw do uznania przypadku skarżącej za szczególny w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy, tym bardziej, że sama skarżąca stwierdziła, że nie występuje o świadczenie z uwagi na wybitne zasługi. Natomiast legitymowanie się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności jest jedną z przesłanek, oprócz nadzwyczajnych zdarzeń losowych, uzasadniających przyznanie żądanego świadczenia. Organ stwierdził nadto, że nie została również spełniona druga z przesłanek mogąca uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego, czyli obecna sytuacja bytowa skarżącej nie jest wynikiem zdarzeń losowych o nadzwyczajnym charakterze, ponieważ jej emerytura została wyliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze na decyzję z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła o orzeczenie przez Sąd korzystniejszego dla niej współczynnika za okres urlopu bezpłatnego oraz uwzględnienie w obliczeniu emerytury pominiętych elementów płacowych. Skarżąca wyjaśniła, że obecny rząd nie uchwalił aktu prawnego, który umożliwiłby organowi rentowemu ponowne obliczenie wysokości jej emerytury na korzystniejszych dla niej zasadach. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn.zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W świetle ww. przepisów, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezes Rady Ministrów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], odmawiająca przyznania skarżącej emerytury specjalnej, nie naruszają przepisów prawa. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, z późn. zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gwarantowanego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych - przyszłych świadczeniobiorców - przewidziano w przepisie art. 82 ust. 1 regulacją szczególną. Pozwala ona Prezesowi Rady Ministrów na przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia przewidziane w tym przepisie są świadczeniami specjalnymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie mają przy tym charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu rozstrzygającego sprawy takich świadczeń. Wyjaśnić również należy, że z przepisu art. 82 ust. 1 ustawy nie wynikają wprost żadne przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, bowiem ustawodawca odwołuje się jedynie do pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem brak jest w nim określenia granic uznania administracyjnego. Jednakże stosownie do treści art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej przewidzianych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów, podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia specjalnego, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej – zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim k.p.a. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, a zatem z przekroczeniem granic określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być bowiem uchylona przez sąd w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pomija istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonuje jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu Prezes Rady Ministrów trafnie stwierdził, iż nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego. Ocena tej okoliczności należy do organu, który dokonuje jej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Wskazać należy, że wniosek skarżącej w sprawie przyznania świadczenia specjalnego został rozpatrzony wnikliwie, z uwzględnieniem dokumentów złożonych zarówno przez skarżącą, jak i dokumentów zebranych z inicjatywy organu a dotyczących warunków socjalno-bytowych skarżącej z właściwego miejscowo Ośrodka Pomocy Społecznej. Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji przeprowadził szczegółową analizę sytuacji skarżącej i okoliczności, jakie są konieczne do przyznania tego świadczenia, a które jednak, według organu, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Za szczególnie uzasadniony przypadek nie uznaje się bowiem zmian w przepisach powszechnie obowiązujących, ponieważ w takiej sytuacji świadczenie utraciłoby swój wyjątkowy charakter z uwagi na liczbę osób dotkniętych takimi zmianami. Szczególną przesłanką nie jest również trudna sytuacja finansowa skarżącej, ponieważ świadczenie z art. 82 ustawy nie jest formą pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z ww. przepisem otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zajścia szczególnie uzasadnionych przypadków. Ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie żadnych innych kryteriów do przyznania tego świadczenia, a zatem muszą zaistnieć szczególne okoliczności, które zgodnie z art. 116 ust. 5 ustawy, wnioskodawca winien stosownie uzasadnić. Przepis nie określa jednak co to mają być za szczególne okoliczności. Wskazać jednakże należy, że na temat rent specjalnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na pytanie prawne postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (OTK-A 2006/9/123) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...)". Dalej w swoim uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że: "w odniesieniu do wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", orzecznictwo łączy znaczenie użytego tu określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia". Okoliczności, które podaje skarżąca, czyli zmiana przepisów prawa niekorzystnie wpływająca na wysokość świadczenia emerytalnego skarżącej, otrzymanego na zwykłych zasadach, w kontekście pozostałych okoliczności sprawy (zwłaszcza braku wykazania wybitnych zasług i osiągnięć w jakiejkolwiek dziedzinie aktywności) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi jednakże szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby dać podstawę do przyznania świadczenia w trybie art. 82 ustawy. Podnieść również należy, że Prezes Rady Ministrów, wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej emerytury specjalnej - nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Nadto, organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej. Sąd pragnie jednocześnie wyraźnie podkreślić, że z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji zdrowotnej i bytowej skarżącej, zauważając jednak, że celem wnioskowanego świadczenia specjalnego nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Powtórzyć należy, że przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych, czy odczuwanych przez wnioskodawców krzywd i uszczerbków. Skarżąca pobiera emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym wysokości 1275,64 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy i energetyczny, nie jest więc pozbawiona zabezpieczenia socjalnego. Natomiast samej poprawie egzystencji bytowej służą zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, stąd też, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.