II SA/Wa 1059/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku – oddala skargę – Po rozpoznaniu wniosku skarżącej J. S. z dnia [...] grudnia 2017 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.), odmówił przyznania dla wymienionej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca z uwagi na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności, miała przyznaną rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku i wypłata świadczenia była realizowana do dnia [...] grudnia 2017 r., a powyższe świadczenie nie jest przyznawane raz na całe życie. Aktualnie zaś okoliczności sprawy uległy zmianie i z dokumentacji wynika, że dochód w rodzinie wynosi 2400 zł brutto, a miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 1200 zł brutto i jest wyższy od najniższej emerytury, której wysokość wynosi 1000 zł brutto. Zatem nie pozostaje ona bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i podała, że od [...] grudnia 2017 r. zamieszkuje samotnie, bowiem jej mąż się wyprowadził i pozostaje z nim w "separacji faktycznej". W konsekwencji pozostała bez żadnych środków materialnych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację w niej zawartą i na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że nie prowadzenie z mężem wspólnego gospodarstwa domowego, nie zwalnia męża z obowiązku przyczynienia się do zaspokajania jej potrzeb, zaś małżeństwo nie zostało rozwiązane wyrokiem sądowym i skarżąca nie pozostaje w separacji orzeczonej przez sąd. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 682), małżonkowie są obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Zatem wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się również obowiązek opieki nad chorym niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z art. 614 § 3 k.r.o., jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji są obowiązani do wzajemnej pomocy, zaś do obowiązku dostarczenia środków utrzymania przez jednego z małżonków pozostających w separacji drugiemu, stosuje się przepisy regulujące obowiązki alimentacyjne małżonków po rozwodzie (art. 60 k.r.o.). Obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodzinny powstaje z chwilą zawarcia małżeństwa i gaśnie z chwilą jego ustania bądź unieważnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca J. S. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją, bo jest całkowicie niezdolna do pracy, będąc pod stałą opieką lekarzy, zaś jej sytuacja materialna nie pozwala na normalne życie, a ponadto jest zmuszona prosić bliskich na pomoc w załatwieniu wielu spraw związanych z codziennym życiem. W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na jakiekolwiek zakończenie, bądź chociażby trwające postępowanie w sprawie separacji lub rozwodu i nie istnieje też żadne orzeczenie sądowe w sprawie separacji. Ponadto skarżąca ma pięcioro pełnoletnich dzieci, która – jak sama wskazuje – przyczyniają się do jej utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2016 r., poz. 23), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Mianowicie, na podstawie danych uzyskanych z KSI ZUS wynika, że mąż skarżącej, który z nią zamieszkuje, otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 2400 zł co oznacza, że na jedną osobę wypada dochód w kwocie 1200 zł miesięcznie. Natomiast kwota najniższej renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy wynosi od dnia 1 marca 2018 r. 1029,80 zł miesięcznie. W tym miejscu wskazać należy, że przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie. Stąd należy ją ocenić porównując sytuację materialną skarżącej z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne. Dodać również należy, że kryterium niezbędności oznacza minimum konieczne do życia, zaś uzasadnione potrzeby wykraczają poza kategorię minimum niezbędnego do życia i jest to kategoria pojęciowa z zakresu prawa rodzinnego w sprawach o alimenty, czego nie można przenosić na grunt instytucji świadczenia przyznawanego w szczególnym trybie, przewidzianego w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że skarżąca nie przedstawiła stosownego rozstrzygnięcia sądowego o pozostawaniu z mężem w separacji, zaś w myśl – co słusznie organ zauważył – art. art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 682), małżonkowie są obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Zatem wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się również obowiązek opieki nad chorym, niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na koniec zaś wskazać należy, że Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, jednakże z drugiej strony podkreślić trzeba, że sama trudna sytuacja nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Reasumując, Sąd mając na uwadze powyższe ustalenia, nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy. Tym samym uznać należy, że postępowanie administracyjne było prowadzone rzetelnie i nie został przekroczony zakres uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.