II SA/Wa 1063/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami oddala skargę Zarządzeniem nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...]lutego 2013 r., na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 i § 3 Zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy [...], stanowiącymi załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] ([...]), zarządził: W § 1 przeprowadzić konsultacje w sprawie nadania nazwy rondu zlokalizowanemu na drodze krajowej nr [...] na odcinku km 532+050 ÷ 532+300 w miejscowości R. – "[...]". § 2 – celem konsultacji jest wyrażenie i poznanie opinii osób uprawnionych do udziału w przedmiotowych konsultacjach na temat podjęcia działań, o których mowa w § 1. § 3 – konsultacje zostaną przeprowadzone w terminie od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] lutego 2013 r. na obszarze Gminy [...]. Konsultacje zostaną przeprowadzone przez sondaż zamieszczony na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w [...], w terminie określonym w ust. 1. § 4 – wyniki publicznej konsultacji zostaną podane do wiadomości poprzez zamieszczenie w BIP i na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w [...] i przedstawione Radzie Miejskiej w [...] w terminie 30 dni od ich zakończenia. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Rada Miejska w [...] wezwała Burmistrza [...] do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając naruszenie prawa materialnego, pkt 5 § 2 załącznika do uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] ([...]), poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wezwania podano, że zarządzenie jest niezgodne z uchwałą. Uchwała Rady Miejskiej ma cechy prawa miejscowego. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Burmistrza [...] w sprawie odmowy uchylenia zarządzeń nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami oraz nr [...]z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zarządził stwierdzenie braku naruszenia prawa w powołanych zarządzeniach i odmówił ich uchylenia. W uzasadnieniu zarządzenia organ podał, że w dniu [...] października 2012 r. do Urzędu Miejskiego w [...] i Rady Miejskiej w [...] wpłynął wniosek Komitetu [...], w skład którego wchodzi między innymi czterech radnych Rady Miejskiej, w sprawie nadania rondu znajdującemu się na drodze krajowej nr [...] na odcinkach 532+050 ÷ 532+300 w miejscowości R. nazwy "[...]". W wykonaniu przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] ([...]) Burmistrz [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zarządził przeprowadzenie w tej sprawie konsultacji z mieszkańcami. Konsultacje zostały przeprowadzone w 20 miejscowościach gminnych podczas zebrań prowadzonych z mieszkańcami w terminie od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Następnie w dniu [...] lutego 2013 r. do Urzędu Miejskiego w [...] i Rady Miejskiej w [...], wpłynął wniosek dziesięciu radnych Rady Miejskiej w sprawie nadania rondu nazwy "[...]" W wykonaniu przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] ([...]) Burmistrz [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zarządził przeprowadzenie w tej sprawie konsultacji z mieszkańcami. Konsultacje zostały przeprowadzone w 20 miejscowościach gminnych podczas zebrań prowadzonych z mieszkańcami w terminie od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] lutego 2013 r. na obszarze Gminy [...], poprzez sondaż internetowy zamieszczony na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w [...]. Dalej podkreślił, iż postawę prawną do wydania zarządzeń stanowiły przepisy art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. Urz. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 i § 3 Zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy [...], stanowiącymi załącznik do uchwały nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] ([...]). Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] – [...] i stanowi prawo miejscowe. Stosownie do § 1 pkt 1 uchwały konsultacje z mieszkańcami gminy [...], przeprowadza się w sprawach, co do których obowiązek wynika z przepisów prawa oraz w innych sprawach ważnych dla gminy a w szczególności: a) planu rozwoju lokalnego, b) nadawania nazw ulic i placów publicznych. Zgodnie z obowiązującym prawem istnieje obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych przy nadawaniu nazw ulic i placów. Zgodnie z § 3 załącznika do uchwały o formie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami decyduje burmistrz w drodze zarządzenia. Twierdzenie, że został naruszony przepis § 2 pkt 5 załącznika nie znajduje uzasadnienia, ponieważ dotyczy on wyłącznie spraw nieobjętych w § 1 załącznika. Wymóg podjęcia uchwały przez Radę Miejską w zakresie przeprowadzania konsultacji dotyczy jedynie spraw nieobjętych w § 1 załącznika. W dniu [...] maja 2013 r. radni Rady Miejskiej w [...] W. M., P. G. i J. D. wnieśli skargę na zarządzenie nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, zarzucając naruszenie prawa materialnego, pkt 5 § 2 załącznika do uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] ([...]), poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Wnieśli o stwierdzenie, że zarządzenie w całości zostało wydane z naruszeniem prawa lub o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...]z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, wskazując na naruszenie pkt 3 § 1 w związku z pkt 5 § 4 załącznika do uchwały nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] ([...]poprzez jego niezabezpieczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1063/13 odrzucił skargę P. G. i J. D. z uwagi na nieuzupełnione braki formalne ich skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na: 1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 1), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 3) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami oraz zarządzenie nr [...]Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie konsultacji z mieszkańcami została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez W. M. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Przed ewentualnym rozpoznaniem takiej skargi sąd administracyjny jest zobowiązany do zweryfikowania przesłanek jej dopuszczalności. Ze względu na przedmiot zarządzenia ustawa wprowadza ograniczenie dopuszczalności skarg, postanawiając, że mogą nimi być objęte zarządzenia podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stoi tymczasem na stanowisku, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadzie art. 101 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy podlegają zarządzenia zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, a także wszelkie inne uchwały regulujące wykonywanie przez organy samorządu ich zadań administracyjnych, przy czym dopuszczalność zaskarżenia obejmuje również normy organizacyjno-kompetencyjne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1990 r., sygn. SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4). W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94 Trybunał Konstytucyjny wskazał zaś, że te uchwały (zarządzenia) organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które nie są w swej treści decyzjami indywidualnymi w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym jako przepisów odrębnych, są zaskarżalne do sądu administracyjnego przez osobę zainteresowaną, gdy brak innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę jej prawnych interesów. Przechodząc do badania legitymacji procesowej skarżącego należy wyjaśnić, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia praw. Przepis ten daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Jeżeli tak, to warunkiem uznania legitymacji skarżących w niniejszej sprawie nie mógł być sam fakt posiadania przez nich interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie ich interesu prawnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały (zarządzenia) organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (na przykład prawo własności). Nie można wyłączyć, iż prawne umocowanie owych interesów lub uprawnień tkwić będzie bezpośrednio w przepisach ustawy samorządowej, a nawet Konstytucji. W rozumieniu bowiem art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy samorządowej interes prawny skarżącego może być naruszony także uchwałą, która negatywnie wpływa na jego status prawny jako mieszkańca gminy. Ponieważ skarga złożona na podstawie art. 101 ustawy samorządowej nie ma charakteru actio popularis, przeto do wniesienia takiej skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu albo uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Dlatego badanie legitymacji procesowej następuje na rozprawie, a wykazanie braku legitymacji nakazuje oddalić skargę, a nie odrzucić. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednocześnie pogląd, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały gminy, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997 r., sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003 r., sygn. akt VSA 1785/02, niepubl.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarżący jako obywatel W. M. nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia chronionego prawem, podjęciem przez Burmistrza [...] zaskarżonej uchwały. W treści skargi skarżący w ogóle nie podnosi argumentu naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Zwracając się do Sądu o zbadanie legalności zaskarżonego zarządzenia, wskazują, że narusza ona przepisy obowiązującego prawa i została podjęta w wyniku bezprawnego działania Burmistrza [...]. Tymczasem należy jeszcze raz podkreślić, że na zasadzie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy, wnosząc skargę należy wykazać naruszenie interesu prawnego rozumianego w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako zindywidualizowany interes faktyczny chroniony konkretną normą prawną (vide np. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). W skardze skarżący nie wskazał przepisu prawa gwarantującego im konkretne uprawnienia naruszone zaskarżoną uchwałą. Reasumując Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazał, że doszło do naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu składającego skargę, a nawet gdyby doszło do obiektywnej wadliwości prawnej zarządzenia, jak wykazano wyżej, nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawione stanowisko zyskało aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, niepubl. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04 niepubl., wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 255/07 niepubl.). Na marginesie wskazać można, że zgodnie z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. A zatem nawet brak zgody mieszkańców nie ma wpływu na podjęcie przez radę gminy uchwały o nadanie nazw ulicom będącym drogami publicznymi lub wewnętrznymi. Nawet podjęcie takiej uchwały bez konsultacji społecznych tej treści z mieszkańcami nie stanowiłoby naruszenia prawa, skoro żaden przepis prawa nie zobowiązuje do ich przeprowadzenia. Uwzględniając powyższe wywody, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.