II SA/Wa 1063/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, z późn. zm.) powoływanej dalej, jako "ustawa o promocji zatrudnienia", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] orzekającą o utracie przez T. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2017 r. T. P. z dniem [...] lutego 2017 r. został uznany za osobę bezrobotną decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...]. Na podstawie decyzji tego organu z [...]października 2017 r. nr [...] uzyskał prawa do stypendium w wysokości 120 % kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia miesięcznie, w okresie odbywania stażu, od [...] października 2017 r. Następnie Prezydent [...] ustalił, że T. P. od [...] lipca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. podlegał ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu, jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług płatnika nr NIP [...]. Potwierdza to umowa zlecenia i rachunek z [...] lipca 2017 r. wystawiony przez T. P. na kwotę 200 zł oraz oświadczenie zleceniobiorcy z tej daty, a także wydruk raportu ZUS-U1 Prawo, z którego wynika, że wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalnei rentowe wynosi 275,08 zł. W związku z tym Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] orzekł o utracie przez T. P. statusu osoby bezrobotnej [...] lipca 2017 r. z powodu podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), którą Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzją z [...] maja 2018 r. Uzasadniając ostateczne rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, tj. bezrobotnym może być osoba niepozostająca w stosunku pracy lub niewykonująca innej pracy zarobkowej. Podjęcie, zatem zatrudnienia stanowi okoliczność wykluczającą posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Skoro bezwzględnie obowiązującym warunkiem uprawniającym do posiadania statusu osoby bezrobotnej jest niepozostawanie w zatrudnieniu to T. P. powinien utracić status osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2017 r., ponieważ wykonywał inną pracę zarobkową tj. umowę zlecenie i jednocześnie podlegał, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, jako osoba wykonująca umowę zlecenie. Podkreślił, że strona w dniu rejestracji została pouczona o warunkach zachowania statusu bezrobotnego, o prawach i obowiązkach bezrobotnego, w tym m.in. o obowiązku powiadomienia urzędu pracy w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku, czego dowodem jest złożony własnoręczny podpis na dokumencie: "Wydruk danych z karty rejestracyjnej bezrobotnego" i "Informacja dla osób zgłaszających się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna". T. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia, przez przyjęcie, że podjęcie pracy na okres jednego dnia stanowi przesłankę do utraty statusu osoby bezrobotnej, 2. przepisów postępowania, tj. art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Skarżący wskazał, że organ wadliwie przyjął, że okolicznością powodującą utratę statusu osoby bezrobotnej był fakt podjęcia [...] lipca 2017 r. pracy przy organizacji biegu [...], ponieważ mimo tego nie przestał być osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Uważa, że sformułowanie "niewykonującą" wskazuje na trwający i powtarzający się proces. Jego zdaniem, błędnie uznano, że uzyskanie kwoty w wysokości 275,08 zł w ciągu jednego dnia to kwota kwalifikująca go za osobę realnie zatrudnioną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wedle tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Według zaś art. 2 ust. 1 pkt 2, bezrobotnym jest osoba, która w szczególności bezpośrednio przed rejestracją, jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, co najmniej 6 miesięcy, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, a także mająca ukończone 18 lat, która nie nabyła prawa do emerytury lub renty. Jak z powołanej w skrócie definicji wynika, jedną z podstawowych przesłanek posiadania (nabycia lub zachowania) statusu osoby bezrobotnej jest niepozostawanie w zatrudnieniu oraz niewykonywanie innej pracy zarobkowej. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy o promocji zatrudnienia, zatrudnienie oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Pojęcie "innej pracy zarobkowej", oznacza według art. 2 ust. 1 pkt 11 tej ustawy wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, skarżący w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. był zatrudniony na jednodniową umowę zlecenia przy organizacji biegu [...] z wynagrodzeniem brutto 275,08 zł., stanowiącym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za ten okres (jednego dnia). Z powołanych wcześniej przepisów wynika, że podjęcie przez bezrobotnego w czasie posiadania statusu bezrobotnego prac, w tym na umowę zlecenia, skutkuje z mocy ustawy utratą statusu osoby bezrobotnej, a organ zatrudnienia jest zobowiązany do wydania z urzędu decyzji w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego. Rygoryzm, jaki wynika z tych przepisów nie może mieć jednak zastosowania w kontrolowanej przez Sąd sprawie, ze względu na nietypowe okoliczności związane z incydentalnym zatrudnieniem skarżącego w dniu [...] lipca 2017 r. Biorąc pod uwagę specyfikę tej sprawy należy mieć na względzie, że przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej jest pozostawanie nie w jakimkolwiek stosunku cywilnoprawnym, ale tylko w takim, który koliduje z gotowością do podjęcia pracy. Ważnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 661/16, LEX nr 2083859). Nie można, zatem przyjąć, że incydentalne wykonywanie przez skarżącego umowy zlecenia przy obsłudze biegu [...] przez okres jednego dnia (w sobotę) skutkowało utratą jego gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Wykładnia powołanych przepisów, poza ich literalnym brzmieniem powinna uwzględniać również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 547/17 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Zastosowana wobec skarżącego sankcja, polegająca na pozbawieniu go prawie 8 miesięcy wstecz statusu bezrobotnego w sytuacji, w której tylko przez jeden dzień [...] lipca 2017 r. (w sobotę) świadczył niewątpliwie incydentalną pracę przy obsłudze biegu [...] na podstawie umowy cywilnoprawnej i uzyskał dochód w wysokości 275,08 zł jest nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Celem ustawy o promocji zatrudnienia jest zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne. Celem wynikającym z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy było uznanie za bezrobotnego osobę, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Podjęcie się przez T. P. w dniu [...] lipca 2017 r. pracy przy obsłudze biegu [...] nie zmieniło jego statusu, jako osoby niepozostającej w zatrudnieniu oraz niewykonującej innej pracy zarobkowej i dlatego nie skutkowało utratą gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy i tym samym nie powinno wykluczać pomocy adresowanej do bezrobotnych. Pozbawienie w tej sprawie skarżącego statusu bezrobotnej z datą wsteczną odbiera mu nie tylko możliwość ponownej rejestracji z datą wsteczną, ale także zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji naraża na dalsze ujemne konsekwencji prawne. Taka sytuacja narusza cele ustawy o promocji zatrudnienia, jakimi są łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych. W tych okolicznościach faktycznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić, czy skarżący został w sposób właściwy poinformowany o przyczynach pozbawienia statusu bezrobotnego. Pouczenie skarżącego mogło, bowiem budzić wątpliwości, co do tego, czy także wykonywanie jednodniowego incydentalnego zlecenia w sobotę będzie skutkowało pozbawieniem go tego statusu z powodu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Prawidłowe poinformowanie osoby bezrobotnej powinno polegać na tym, że taka osoba wie, jakie będą konsekwencje zaistnienia danego zdarzenia. Ponadto, kierując się konstytucyjną zasadą proporcjonalności organ winien rozważyć pobawienie skarżącego statusu bezrobotnego na określony czas, przy ustaleniu, że od [...] lipca 2017 r. skarżący spełniał warunki ustawowe do przyznania mu statusu bezrobotnego. Ustawa o promocji zatrudnienia nie zawiera przepisu regulującego sposób określania terminu utraty statusu osoby bezrobotnej w sytuacji niespełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l tej ustawy. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano i taki pogląd, że wprawdzie brak jest uregulowania wskazującego na możliwość pozbawienia osoby objętej ubezpieczeniem społecznym statusu bezrobotnego tylko za dany okres, w którym osoba ta podlegała ubezpieczeniu, ale ustawa ta nie zawiera również przepisu, z którego wynikałoby, aby jedynym możliwym sposobem określenia terminu zastosowania takiej sankcji stanowiła tylko i wyłącznie data powstania zdarzenia prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 668/13, LEX nr 1371043; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 809/15, LEX nr 2059270; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1429/15, LEX nr 2085756). Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia rejestracja osoby bezrobotnej następuje po przedstawieniu przez tę osobę dokumentów niezbędnych do ustalenia jej statusu i uprawnień. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4c tej ustawy w przypadku pozbawienia danej osoby statusu bezrobotnej na wskazany okres, ponowne nabycie tego statusu może nastąpić w wyniku ponownej rejestracji po upływie tego okresu, przy spełnieniu warunków do ich nabycia. Skarżący nie przestał spełniać ww. warunków od dnia następnego po [...] lipca 2017 r., tj. [...] lipca 2017 r., nie podjął, bowiem zatrudnienia i jednocześnie uczestniczył w rekrutacjach na odbycie stażu dla osób bezrobotnych, na który był kierowany przez Urząd Pracy [...]. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w tej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na błędnej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia. Uzasadnia to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) oraz art. 135 tej ustawy uchylenie wydanych w sprawie decyzji.