II SA/Wa 1068/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Inspektoratu Uzbrojenia z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. K. L. w dniu 26 sierpnia 2014 r. złożył do Inspektoratu [...] w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej (z dnia [...] sierpnia 2014 r.) w którym zażądał: - wskazania w formie pisemnej wszystkich kontroli (w tym kontroli wewnętrznych) przeprowadzonych w latach 2007-2011 w Departamencie [...], prosząc o podanie daty rozpoczęcia i zakończenia kontroli, zakresu kontroli oraz komórek organizacyjnych w ww. departamencie, które były sprawdzane w ramach danej kontroli, - przesłania kopii umowy zawartej pomiędzy Inspektoratem [...], a pracownikiem Panem M. L. (PESEL [...]), na podstawie której Inspektorat [...] dokonał refundacji 50% kosztów studiów podyplomowych powyższego pracownika w Szkole [...] w W., o nazwie "Podyplomowe Studia — Zamówienia Publiczne", - wskazania daty w jakiej dokonano refundacji studiów wskazanych w punkcie 2 niniejszego wniosku, - wskazania czy oprócz umowy o której mowa w punkcie 2 niniejszego wniosku Inspektorat [...] zawarł z Panem M. L. inne umowy dotyczące refundacji kosztów kształcenia powyższego pracownika. W zakresie żądań zawartych w pkt 2-4 udzielono odpowiedzi za pismem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Natomiast w zakresie żądania sformułowanego w pkt 1 wniosku, poinformował wnioskodawcę, iż przedmiotowe żądanie dotyczy informacji przetworzonej. W związku z powyższym, wezwał do wykazania, w terminie 14-dni, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.  W odpowiedzi na wezwanie, w dniu [...] września 2014 r., do Inspektoratu [...] wpłynęło pismo K. L. (z dn. [...] września 2014 r.), w którym wymieniony wycofał swój wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. w części dotyczącej udzielenia informacji publicznej, poprzez wskazanie w formie pisemnej wszystkich kontroli (w tym kontroli wewnętrznych) przeprowadzonych w latach 2007-2011 w Departamencie [...], w tym podania daty rozpoczęcia i zakończenia kontroli, zakresu kontroli oraz komórek organizacyjnych w ww. departamencie, które były sprawdzane w ramach danej kontroli. Wniósł o udzielenie informacji publicznej, poprzez przesłanie kopii wszystkich protokołów kontroli (w tym kontroli wewnętrznych) przeprowadzonych w latach 2007-2011 w Departamencie [...], a gdyby przebieg ww. kontroli utrwalony został w dokumencie innego rodzaju niż protokół o przesłanie kopii takiego dokumentu. Szef Inspektoratu [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej. Organ stwierdził, że wnioskowane informacje w postaci kopii wszystkich protokołów kontroli (w tym kontroli wewnętrznych) przeprowadzonych w latach 2007-2011 w Departamencie [...], należy zaliczyć do kategorii informacji przetworzonych. Zdaniem organu ich udostępnienie będzie się wiązało z koniecznością przeglądu dużej ilości materiałów źródłowych, dokonania analizy, a następnie zeskanowania znacznej ilości stron. Ilość informacji prostych konieczna do przygotowania zbioru dokumentów wskazanych we wniosku zainteresowanego jest więc znaczna i wymaga zaangażowania znaczących środków osobowych i finansowych. Stwierdził że wezwał, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania przez K. L. powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast wnioskodawca, w odpowiedzi z dnia [...] września 2014 r., nie wykazał powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, a dokonał jedynie modyfikacji żądania. Szef Inspektoratu [...] stwierdził, że strona nie wykazała istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ po zbadaniu sprawy również nie dopatrzył się istnienia takiego interesu, zatem brak jest podstaw do udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej. Strona złożyła odwołanie od wspomnianej decyzji zarzucając błędną kwalifikację wniosku z dnia [...] września 2014 r. oraz naruszenie: art. 107 § 1, art. 105 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 3, art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udostępnienie żądanej informacji publicznej. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2014 r., poz. 782) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Badając zaskarżoną decyzję, uznał, że zawiera wszystkie wymagane konstytutywne elementy decyzji: została wydana przez uprawniony podmiot, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie oraz podpis podmiotu uprawnionego do wydania decyzji. Szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej uczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozwala zaś poznać motywy rozstrzygnięcia. W opinii organu odwoławczego żądana informacja została prawidłowo zakwalifikowana jako informacja przetworzona. W związku z tym zaistniała konieczność wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zaskarżona decyzja w sposób szczegółowy i zrozumiały wyjaśnia oba pojęcia, wskazując przy tym zakres każdego z nich i popierając argumentację przykładami z orzecznictwa. Natomiast wobec wycofania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ stwierdził, że w okolicznościach analizowanej sprawy modyfikacja wniosku była oczywista i jako taka nie przesądzała o uznaniu żądanych informacji za informacje proste (nieprzetworzone) podlegające udostępnieniu. Zmienione żądanie zmierza do uzyskania tych samych informacji. Nawet gdyby uznać, że K. L. wycofał wniosek i złożył nowy, to w zakresie tego samego wniosku ustalenia organu byłyby tożsame z podjętymi. W związku z tym, zarzut niewezwania wnioskodawcy do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego należy uznać za nieskuteczny. K. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł o zobowiązanie Szefa Inspektoratu [...] do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. Skarżący zarzucił błędną kwalifikację wniosku z dnia [...] września 2014 r. oraz naruszenie: art. 16 ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także naruszenie art. 105 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony narodowej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w art. 61 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (ust. 1 zad. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawie ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne określa przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) dalej udip. Definiuje ona informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych (...) (ust. 1). Natomiast w art. 6 ust. 1 ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle powyższego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu udip, będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które te władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 361165, wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12, dostępny w internecie, cbois.gov.pl). Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udip, obowiązane do udostepnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, będące w posiadaniu takich informacji. Biorąc powyższe pod uwagę, nie ulega wątpliwości, iż żądanie skarżącego obejmujące przesłanie kopii wszystkich protokołów dotyczących kontroli (w tym kontroli wewnętrznych) przeprowadzonych w latach 2007-2011 w Departamencie [...], dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Bezsporna jest jednocześnie okoliczność, iż Szef Inspektoratu [...] jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 udip. Inspektorat [...] został bowiem utworzony na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 listopada 2010 r. nr Z-91/Org./P1. Jako jednostka organizacyjna MON realizuje zadania obejmujące fazę analityczno-koncepcyjną i realizacyjną procesu pozyskiwania uzbrojenia i sprzętu wojskowego na potrzeby Sił Zbrojnych RP, w tym w szczególności zadań realizowanych w ramach programów uzbrojenia ustanawianych w celu pozyskania uzbrojenia i sprzętu wojskowego niezbędnego dla zapewnienia technicznych warunków do osiągnięcia wymaganych zdolności operacyjnych Sił Zbrojnych RP. Podkreślenia wymaga, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym i doznaje ograniczeń przewidzianych w udip. Zgodnie bowiem z jej art. 5, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorcą rezygnują z przysługującego mu prawa (ust. 2). Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż Minister Obrony Narodowej odmawiając udostepnienia żądanej przez skarżącego informacji, uznał, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, której udostępnienie obwarowane jest wymogiem istnienia po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowej informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji publicznej przetworzonej. W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że informacja przetworzona to jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05, niepublik.). Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób związane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji o oceny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05, LexPolonica nr 2141114). W niniejszej sprawie podnieść należy, że orzekające w sprawie organy błędnie dokonały analizy pisma skarżącego z dnia [...] września 2014 r. We wspomnianym dokumencie skarżący wyraźnie zaznaczył, że wycofuje swój wcześniejszy wniosek z [...] sierpnia 2014 r. i zastępuje go nowym wnioskiem dotyczącym przesłania kopii wszystkich protokołów kontroli (w tym kontroli wewnętrznych) przeprowadzonych w latach 2007-2011 w Departamencie [...]. Wniosek skarżącego z dnia [...] września 2014 r. choć podobny, nie jest tożsamy – nie jest ponowieniem, powtórzeniem wcześniejszego wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dodać należy, że w dalszej części, tego samego pisma z dnia [...] września 2014 r. skarżący nie wykazuje, że udostępnienie informacji publicznej (nowego wniosku) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prawidłową reakcją organu, wobec złożenia przez stronę nowego wniosku o dostęp do informacji publicznej, winno być rozważenie, czy nowy wniosek dotyczy informacji publicznej prostej czy przetworzonej. Następnie po dokonaniu stosowniej analizy w przypadku uznania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej organ winien wezwać stronę do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej (wniosku z [...] września 2014 r.) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie znajduje usprawiedliwienia działanie organu polegające na przyjęciu, że strona dokonała jedynie modyfikacji pierwotnego wniosku (z [...] sierpnia 2014 r.). Brak wezwania strony do wykazania, że posiadanie informacji żądanych wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jest zdaniem Sądu uchybieniem proceduralnym. Zamiast wskazanego powyżej wezwania organ I instancji wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Szef Inspektoratu [...] nadmienił, iż w jego ocenie, żądana informacja jest informacją przetworzoną, gdyż wymaga przeglądu dużej ilości materiałów źródłowych w znacznej części archiwalnych. Dokonania analizy a następnie zeskanowania znacznej ilości stron. Organ stwierdził ponadto, że ilość informacji prostych konieczna do przygotowania zbioru dokumentów wskazanych we wniosku jest znaczna i wymaga zaangażowania w ich pozyskanie znaczących środków osobowych i finansowych. Natomiast Minister Obrony Narodowej ograniczył się do stwierdzenia, że przedmiotowa informacja została prawidłowo zakwalifikowana jako przetworzona. W ocenie Sądu, rozpatrujące niniejszą sprawę organy I i II instancji nie wykazały w sposób dostateczny, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Zgodnie bowiem z przepisem art. 16 ust. 1 i 2 udip, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W treści decyzji organ winien wyjaśnić ile dokładnie w latach 2007 – 2011 sporządzono protokołów kontroli w Departamencie [...]. Z decyzji nie wynika, czy protokołów jest kilka czy np.: kilkaset. Nie zostało wyjaśnione czy protokoły te znajdują się w określonym zbiorze dokumentów tego rodzaju. Nie jest wiadome czy dokumenty te istnieją w formie papierowej czy też elektronicznej. Jeśli żądane dokumenty byłyby przechowywane w formie papierowej w stosownym zbiorze protokołów, to ich udostępnienie wymagało by jedynie odszukania stosownych protokołów i ich skopiowania. Przechowywanie dokumentów w formie elektronicznej wymagałoby jedynie odszukania odpowiednich plików i wydrukowania. Przypomnieć należy, że skarżący nie domagał się żadnych analiz, obliczeń czy zestawień dokonywanych na podstawie protokołów kontrolnych, strona żądała jedynie ich kopii. Brak odniesienia się przez organ do omawianej kwestii, pozbawia uzasadnienie decyzji waloru przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy państwowej. W szczególności bowiem twierdzenia co do czasochłonności opracowywania odpowiedzi na wniosek jawią się jako gołosłowne i nie poparte analizą posiadanych przez organ dokumentów. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zastosować się zaleceń zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.