II SA/Wa 1081/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu postanawia: odrzucić skargę. H. L. (dalej "skarżąca") pismem z dnia [...] maja 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wnosząc o "usunięcie ich z obrotu prawnego" oraz zwolnienie od kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie omawiając niezasadność podniesionych w niej zarzutów i twierdzeń. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 5 lipca 2018 r. rozdzielono skargi H. L. na ww. uchwały na dwie sprawy, prowadzone pod osobnymi sygnaturami. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Zarządu Dzielnicy [...], którą organ odmówił skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] z uwagi na brak tytułu prawnego do poprzednio zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższa uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. H. L. zajmowała lokal [...] przy ul. [...] w [...]. Wyrokiem z dnia [...] listopada 1998 r. sygn. akt. [...] Sąd Rejonowy dla [...] nakazał opróżnienie i opuszczenie powyższego lokalu. W powyższym wyroku nie orzeczono prawa do lokalu socjalnego, jednakże Zarząd Dzielnicy [...] skierował skarżącą, uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżąca nie przyjęła ww. lokalu. Decyzją z dnia [...] maja 2011 nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał zaprzestania użytkowania części lokali przy ul. [...] w [...] z uwagi na zły stan sanitarny i sanitarno-techniczny budynku. Wobec powyższego, z uwagi pilną konieczność opróżnienia lokalu zajmowanego przez skarżącą – organ, uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., skierował skarżącą do zawarcia umowy najmu lokalu zamiennego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżąca objęła ww. lokal tego samego dnia i zawarła umowę najmu. Po jej wygaśnięciu złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu tego właśnie lokalu na czas nieoznaczony. Po rozpoznaniu wniosku, organ wydał wskazaną na wstępie uchwałę o odmowie skierowania do zawarcia umowy najmu tego lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] października 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o usunięcie naruszenia prawa w zakresie rozpatrzenia sprawy skierowania jej do zawarcia umowy najmu mieszkania nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę jest niedopuszczalna. Przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.). stanowi, iż przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy powołanej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Wyjaśnić należy, iż art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania H. L. do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Należy też zauważyć, że charakter spraw dotyczących najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy od lat jest przedmiotem szerokiego dyskursu w orzecznictwie i doktrynie. Zgodnie z dominującym poglądem, znajdującym swoje odzwierciedlenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r. podjętej w składzie siedmiu sędziów (III ZP 37/97), sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. W orzeczeniu tym wskazano, że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.)" – OSNP 1998, nr 7, poz. 200. Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że administracyjny charakter posiada uchwała organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała taka, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zaskarżona uchwała jednakże stanowi o odmowie skierowania do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego. Nie stanowi tym samym sprawy administracyjnej, tak jak i akty o skierowaniu danej osoby do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Zaskarżona uchwała nie dotyczy zakwalifikowania skarżącej do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasoby mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, o których mowa w ww. uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08. Na cywilnoprawny charakter przedmiotowej sprawy wskazują ponadto przepisu art. 22-25 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zarówno oferta zawarcia umowy, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, lub też odmowa skierowania do jej zawarcia, stanowią czynności cywilnoprawne, a więc w przypadku kwestionowania przez stronę zainteresowaną warunków umowy bądź zasadności odmowy skierowania do jej zawarcia, jako sprawy cywilne podlegają one rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym. Należy również zauważyć, że zaskarżona uchwała nie ma również charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a postanowił, jak w sentencji.