II SA/Wa 1081/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej (dalej: "DGSW", "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. (dalej: "DOSW", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. R. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wystąpił do DOSW w L. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii wszystkich odpowiedzi na skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne z roku 2016". DOSW w L. pismem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie informacji publicznej przetworzonej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu co do kwalifikacji żądanej informacji publicznej i zwrócił się o jej udostępnienie zgodnie z wnioskiem. DOSW decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej stwierdzając, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", a wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udostępnieniu. Organ wskazał w szczególności, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów o objętości czterech segregatorów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Usunięcie danych chronionych nie jest wyłącznie czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym, polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób oraz innych danych poprzez anonimizację odpowiednich fragmentów tekstu. Wykonanie tej pracy, zdaniem organu, wymaga zaangażowania jednej osoby przez kilka dni, po kilka godzin dziennie, przy czym Okręgowy Inspektorat SW w L. nie posiada specjalistycznego programu komputerowego służącego do przygotowania pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika. Dalej organ stwierdził, że wnioskodawca w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] lutego 2020 r. nie wykazał, że udzielenie żądanej informacji uzasadnione jest szczególnie istotnym interesem publicznym. Również w ocenie organu okoliczności sprawy nie wskazują, że ww. przesłanka została spełniona, co uzasadnia podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. R. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdził, że DOSW posiada wnioskowane informacje w systemie komputerowym, zatem zarówno odnalezienie dokumentów, jak i ich anonimizacja, nie powinny nastręczać większych problemów. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Generalny SW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyodrębnienie skarg, próśb i wniosków ze zbioru spraw skargowych osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych wymagałoby zaangażowania co najmniej jednego funkcjonariusza przez kilka dni, po kilka godzin dziennie, tym samym OISW w L. nie mógłby wypełniać swoich ustawowych czynności. Wyselekcjonowanie informacji objętych zakresem wniosku, wymagałoby od organu I instancji dokonania ręcznej kwerendy każdej ze spraw w celu ustalenia, ile było wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne. Tak wyselekcjonowane dokumenty należałoby następnie poddać procesowi przygotowania do udostępnienia, tj. m.in. anonimizacji i skopiowaniu, co wiązałoby się z dużym nakładem pracy. Skargi, wnioski i prośby w sprawach osadzonych ewidencjonowane są pod jednym symbolem. Jest to zgodne z załącznikiem nr 2 do zarządzenia nr 13 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji o organizacji i zakresie działania archiwów zakładowych i składnic akt w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej. Zidentyfikowanie spośród nich dokumentów, o które wnosi strona, wymagałoby zapoznania się z treścią każdej z tych opinii. W związku z powyższym, zdaniem DGSW, objęta wnioskiem informacja spełnia kryteria informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ I instancji na dzień złożenia wniosku, ani na dzień wydania decyzji nie dysponował gotową informacją odpowiadającą kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę. Wyselekcjonowanie ze zbiorów archiwalnych skarg, próśb i wniosków osadzonych w sprawach, o które wnioskuje strona, wiązałoby się ze znacznym nakładem pracy. Przygotowanie żądanej odpowiedzi prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej, a jest to proces czasochłonny, angażujący większą liczbę pracowników, co faktycznie mogłoby doprowadzić do dezorganizacji pracy w OISW w L. Działania te miałyby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Służbę Więzienną. DGSW wskazał nadto, że istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, iż zainteresowanie wnioskodawcy odpowiedziami na skargi zasadne i częściowo zasadne jest bezpośrednio związane z sytuacją osobistą wnioskodawcy i może służyć np. do formułowania środków zaskarżenia, tak aby odniosły rezultat zgodny z jego oczekiwaniami. Końcowo organ wskazał, iż wnioskodawca odmówił podania w jakim celu potrzebne są mu wnioskowane informacje. Nie wykazał, że poniesienie znacznych nakładów pracy na sporządzenie oczekiwanej informacji będzie służyło ważnemu celowi publicznemu. Z tych względów, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] kwietnia 2020 r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania poniesionych w sprawie. W uzasadnieniu skargi zakwestionował stanowisko organów, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną oraz, że nie istnieje możliwość szybkiego jej wyodrębnienia spośród dokumentacji posiadanej przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę DGSW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. U.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06; publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Adresat wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., tj. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej jest bowiem podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś wnioskowana informacja, tj. kopie odpowiedzi organu na skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne w 2016 r., jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i pkt 3 lit. d u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Generalny SW w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, co do kwalifikacji wnioskowanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie jej udostępnienia ze względu na brak wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu. I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.). W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 publ. j.w.) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnica prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z uzasadnienia ww. decyzji nie wynika bowiem, z jakich konkretnie powodów organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, że wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji ww. pojęcia, a przedstawione powyżej kierunki jego interpretacji z reguły opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy najpierw wskazał, że wyodrębnienie wnioskowanych dokumentów ze zbioru spraw skargowych osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych "wymagałoby zaangażowania co najmniej jednego funkcjonariusza OISW w L. przez kilka dni po kilka godzin dziennie". Następnie jednak stwierdził, że rozpatrzenie wniosku angażowałoby większą liczbę pracowników nie wyjaśniając w żaden sposób tej rozbieżności. Ponadto organ wskazał, że wyselekcjonowanie żądanych dokumentów wymagałoby dokonania ręcznej kwerendy każdej ze spraw, a następnie anonimizacji i skopiowania dokumentów, co stanowiłoby "duży nakład pracy" i "proces czasochłonny" nie precyzując jednak w żaden sposób tych twierdzeń. Organ wskazał również, że taka sytuacja "mogłaby" doprowadzić do dezorganizacji pracy w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w L. nie przedstawiając żadnej przekonującej argumentacji w tym zakresie. Tak nieprecyzyjne i rozbieżne twierdzenia organu nie pozwalają na poddanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie wynikają z nich jakiekolwiek konkretne dane wskazujące na to, jaki faktycznie nakład pracy konieczny jest do udostępnienia informacji żądanej przez skarżącego. Ma to tym większe znaczenie, że w znajdującej się w aktach sprawy notatce OISW z dnia [...] lutego 2020 r. podano liczbę 29 posiadanych przez Inspektorat odpowiedzi na skargi zasadne lub częściowo zasadne udzielone we wnioskowanym przez skarżącego okresie. Należało zatem ocenić, czy analiza i anonimizacja wskazanej ilości dokumentów rzeczywiście powoduje zakwalifikowanie żądanej informacji publicznej jako przetworzonej. Również twierdzenia organu o potrzebie zaangażowania do ww. czynności pracownika jednostki (lub większej liczby pracowników) i hipotetycznym negatywnym tego skutku dla toku realizacji zadań służbowych nie poddają się weryfikacji, bowiem nie są oparte na jakichkolwiek wymiernych danych. Przedstawiając tak ogólnikowe stanowisko organ nie wykazał, że objęta wnioskiem informacja publiczna ma charakter przetworzony. Powyższej oceny nie zmienia również argument, że skargi, wnioski i prośby w sprawach osadzonych ewidencjonowane są pod jednym symbolem w sytuacji, gdy nie zostało wyjaśnione, czy jest to ewidencja prowadzona w formie elektronicznej, czy też nie. Ponadto, jak wskazano powyżej, organ I instancji wskazał liczbę dokumentów, które odpowiadają zakresowi wniosku, co poddaje wątpliwość argumentację co do konieczności kwerendy posiadanych zasobów i zidentyfikowania wnioskowanych informacji. Mając powyższe uchybienia organu odwoławczego na względzie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Nadto poczyni niezbędne ustalenia faktyczne w celu wyjaśnienia czy wnioskowana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony. Wyjaśni jakie faktycznie czynności organ I instancji winien podjąć w celu udostępnienia informacji o treści żądanej przez skarżącego, jaki nakład pracy (czasokres) i w jakim składzie osobowym musi zostać wykonany w celu przygotowania tej informacji. Wyjaśni również w oparciu o przekonującą argumentację, czy podjęcie tych wszystkich czynności rzeczywiście może wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie organu. W przypadku dalszego twierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ zobowiązany będzie do rzetelnego wyjaśnienia w jej uzasadnieniu wszystkich wyżej wymienionych okoliczności z uwzględnieniem regulacji art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.