II SA/Wa 1084/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Protokolant - Joanna Adamkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ja decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Z upoważnienia Członka Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. J. pełnomocnika ustawowego małoletniej A. P. (ur. [...] maja 1990 r.) z dnia 10 stycznia 2006 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówiła przyznania dla córki skarżącej świadczenia w drodze wyjątku po jej zmarłym w dniu 30 marca 2004 r. ojcu M. P. (ur. [...] października 1951 r.). W uzasadnieniu podała, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a przesłanki te powinny zostać spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, zmarły ojciec dziecka skarżącej na przestrzeni 52 życia posiadał łącznie udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy w wymiarze 10 lat i 11 dni. Ponadto w latach 1975 – 1976, 1977 – 1978 i 1984 – 1989 wystąpiły przerwy w świadczeniu pracy, którą przestał wykonywać w lipcu 1991 r. i do czasu zgonu, a więc przez okres 12 lat, nie udokumentował żadnego okresu potwierdzonego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe. Tym samym nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w świadczeniu pracy i to tym bardziej, że wobec ojca dziecka skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Natomiast trudna sytuacja materialna, nie stanowi jedynego kryterium przyznania spornego świadczenia. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 marca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. J. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i uznała powyższą decyzję za krzywdzącą. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentacją podaną już w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. i w uzasadnieniu podała, że ani ona sama, ani tym bardziej jej córka, nie miały wpływu na fakt, że zmarły ojciec dziecka pozostawał bez pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, aniżeli podniesione przez skarżącą. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (teks jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca dał wyłączną kompetencję do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, załatwianie spraw w tym przedmiocie odbywa się poprzez wydanie przez Prezesa ZUS decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Zgodnie zaś z art. 124 powołanej ustawy, do postępowań w zakresie świadczeń w niej określonych, w tym do świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Niewątpliwie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Natomiast według art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie cytowanego już wyżej przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia, ale nie jest ich "nosicielem". Tak więc pracownik organu administracji publicznej ograniczony jest tylko do działania w jego imieniu, nie uzyskując przy tym przymiotu organu. Skoro zaś upoważnienie musi pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Co więcej, wspomniany wyżej przepis w ogóle nie przewiduje możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. Trzeba jednocześnie podnieść, że w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, brak jest odmiennego uregulowania dotyczącego udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień konkretnym pracownikom do działania w jego imieniu niż to, które wynika z przepisu art. 268a k.p.a., zaś przepisy normujące postępowanie w zakresie świadczeń ubezpieczeniowych zawarte w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że gdyby istniały stosowne przepisy dotyczące upoważnień do działania w imieniu organu w ustawie emerytalno – rentowej, to miałyby one pierwszeństwo stosowania przed odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], podpisała wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych Ewa Nowakowska, działająca z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo nr 240/DLP/2004/sub z dnia 23 stycznia 2006 r. udzielone Ewie Nowakowskiej przez członka Zarządu ZUS Wandę Pretkiel. W ocenie Sądu powyższe pełnomocnictwo w świetle poczynionych na wstępie rozważań, nie spełnia wymogów określonych w art. 268a k.p.a. Podobnie rzecz się ma – w świetle powyższych rozważań – z pełnomocnictwem z dnia 30 kwietnia 2004 r. nr 240/DLP/2004, w którym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych udzielił pełnomocnictwa do podejmowania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku członkowi zarządu Wandzie Pretkiel i jednocześnie z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. Tym samym decyzja, jako wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do działania w imieniu organu, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. W konsekwencji również zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, rażąco narusza prawo i stąd jest nieważna stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji zaszła konieczność stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia, zbędne jest rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.