II SA/Wa 1089/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] maja 2023 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, skarżąca, wnioskodawca) złożyła do Ministra Zdrowia (dalej: Minister, organ) za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zwracając się o przekazanie: 1) wszystkich umów zawartych pomiędzy firmą O. sp. z o.o. a Ministerstwem Zdrowia na realizację zamówień publicznych wraz z aneksami (jeżeli były zawierane) oraz protokołami odbioru, 2) informacji czy były naliczane na ww. podmiot kary umowne - a jeśli tak - informację o wysokości naliczonych kar, z jakiego tytułu były naliczone oraz udostępnienie korespondencji prowadzonej w tym zakresie z O. sp. z o.o. (np. informacje o naliczonych karach, oświadczenia o potrąceniu, noty księgowe etc.). Minister Zdrowia pismem z dnia 4 lipca 2023 r. wezwał Spółkę do wykazania, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p." W piśmie poinformowano, że zakres wnioskowanych danych jest informacją publiczną przetworzoną, niemniej jednak we wniosku nie znaleziono uzasadnienia, dlaczego uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z dnia 10 lipca 2023 r., Spółka wyjaśniła, że nie oczekuje "dokumentów przetworzonych, ani również ingerencji w poszukiwanie informacji (...) oczekuje jedynie dokumentów świadczących o należytym wykonaniu przedmiotów umów postępowań publicznych, w tym: umów wraz z załącznikami Opisu Przedmiotu Zamówienia, Raportów z realizacji umów, Protokołów odbioru umów podpisanych przez Zamawiającego, kar wynikających z nienależytego wykonania umów z Zamawiającym". Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] odmówił Spółce udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że treść wniosku obejmuje w całości żądanie informacji publicznej przetworzonej. W ocenie organu, zarówno we wniosku z dnia [...] maja 2023 r., jak i w wyjaśnieniach z dnia 10 lipca 2023 r., Spółka nie przedstawiła żadnych argumentów przekonujących o tym, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co stanowi warunek udostępnienia informacji przetworzonej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, orzeczenie co do istoty sprawy i udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] maja 2023 r. uzupełnionym w wyjaśnieniach z dnia 10 lipca 2023 r. Pismem z dnia 4 października 2023 r., organ wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] maja 2023 r., przez przesłanie wniosku podpisanego własnoręcznie lub przesłanie przedmiotowego wniosku na elektroniczną skrzynkę podawczą Ministerstwa Zdrowia. Jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2023 r., z uwagi na konieczność podjęcia dodatkowych czynności w sprawie. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 104 k.p.a., w związku z art. 16 ust. 1 i ust 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] i orzekł ponownie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa we wniosku strony z dnia [...] maja 2023 r. Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Zdrowia ustalił, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Została ona bowiem wydana w sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został złożony zgodnie z przepisami k.p.a. Organ wskazał w tym zakresie na uchybienie art. 63 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie wniosek wpłynął zaś do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Organ w toku postępowania I instancji nie wezwał jednak wnioskodawczyni do uzupełnienia braków formalnych w tym zakresie. W związku z tym organ uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2023 r. i orzekł ponownie co do istoty sprawy, w związku z faktem, iż Spółka uzupełniła braki formalne wniosku w toku postępowania II instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podtrzymał swoją ocenę, że zakres żądanej informacji ma charakter informacji przetworzonej, zaś Spółka nie wykazała, że udostępnienie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Minister wyjaśnił, że wnioskodawca zwracając się o przekazanie "wszystkich umów zawartych pomiędzy firmą O. sp. z o.o. a Ministerstwem Zdrowia na realizację zamówień publicznych wraz aneksami..." nie określił szczegółowego zakresu czasowego dla zawartych umów. Wnioskodawca zwrócił się do organu o przedstawienie wszystkich umów, jakie do dnia złożenia przez wnioskodawcę wniosku, tj. do [...] maja 2023 r. zawarte były pomiędzy firmą O. sp. z o.o. a Ministerstwem Zdrowia. Dalej organ podał, że zawieranie umów na realizację zamówień publicznych odbywa się w Ministerstwie Zdrowia na podstawie wniosków kierowników komórek organizacyjnych Ministerstwa stwierdzających konieczność ich zawarcia przy zastosowaniu zasad określonych m.in. w ustawie Prawo zamówień publicznych. Dokumentację związaną z postępowaniem przetargowym, w skład której wchodzą umowy, opracowują poszczególne komórki organizacyjne Ministerstwa w zakresie swojej właściwości, stosując przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1605 ze zm.), a także wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Ministerstwa oraz regulaminu udzielenia zamówień publicznych. Zamówienia publiczne udzielane są na podstawie rocznego planu zamówień publicznych, sporządzonego z zestawień planowanych zamówień przekazanych przez kierowników komórek organizacyjnych Ministerstwa przez Kierownika Zamawiającego lub innego pracownika Zamawiającego posiadającego stosowne pełnomocnictwo do zaciągania zobowiązań finansowych, na podstawie wcześniej sporządzonego wniosku o zaangażowanie środków finansowych, który zgodnie z obowiązującymi wewnętrznymi procedurami weryfikowany jest przez poszczególne komórki organizacyjne Ministerstwa we właściwym zakresie, m.in. zgodności z planem finansowo-rzeczowym, zamówieniami publicznymi, zatwierdzanym przez członka kierownictwa nadzorującego daną komórkę organizacyjną oraz podpisywany przez głównego księgowego Ministerstwa oraz Kierownika Zamawiającego. Minister wskazał, że dokumentacja dotycząca realizacji oraz rozliczania danej umowy jest każdorazowo prowadzona i przechowywana w komórce organizacyjnej Ministerstwa, która prowadzi dane postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, tj. łącznie w 18 komórkach organizacyjnych Ministerstwa. W ocenie organu udostępnienie informacji, o których mowa we wniosku, wiązałoby się z koniecznością zgromadzenia i weryfikacji wszystkich umów zawartych przez Ministerstwo, a następnie wyodrębnienia z nich umów zawartych pomiędzy firmą O. sp. z o.o. a Ministerstwem, jakie do dnia złożenia przez wnioskodawcę wniosku tj. do [...] maja 2023 r., zgromadzono w poszczególnych komórkach organizacyjnych Ministerstwa od początku jego istnienia. Następnie należałoby dokonać przygotowania przedmiotowych dokumentów na potrzeby ich udostępnienia w trybie u.d.i.p., obejmującego m.in. weryfikację pod kątem ograniczeń w ich udostępnieniu, w tym w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W dalszej kolejności należałoby dokonać analogicznych czynności w odniesieniu do aneksów, protokołów i kar umownych dot. tych umów. Następnie organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca we wniosku z dnia [...] maja 2023 r. żąda ponadto udostępnienia "informacji o wysokości naliczonych kar, z jakiego tytułu były naliczone oraz udostępnienie korespondencji prowadzonej w tym zakresie". Organ zaznaczył, że prowadzeniem korespondencji w zakresie realizacji poszczególnych umów zajmują się osoby każdorazowo wskazane imiennie w danej w umowie. W Ministerstwie są to pracownicy odpowiedzialni za prowadzenie poszczególnych umów w komórkach organizacyjnych Ministerstwa. Korespondencja odbywa się na zasadach zgodnych z postanowieniami tych umów, przy czym w przeważającej części jest to korespondencja elektroniczna. Zatem uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązałoby się z koniecznością poniesienia przez organ wysokich nakładów pracy, o dużym stopniu czasochłonności i pracochłonności (zaangażowania dużej liczby pracowników), a nie jak wskazuje wnioskodawca w wyjaśnieniach z dnia 10 lipca 2023 r. "jedynie przedstawienia kopii dokumentów znajdujących się w posiadaniu Organu". Dodatkowo organ podniósł, że utrudnieniem w zgromadzeniu dla wnioskodawcy wnioskowanych dokumentów jest ograniczony dostęp do korespondencji urzędników niepracujących już w Ministerstwie, a niegdyś obsługujących umowy w żądanym przez Wnioskodawcę zakresie. Przy braku określenia przez wnioskodawcę kryterium czasowego dla objętych wnioskiem umów zawartych pomiędzy O. sp. z o.o. a Ministerstwem, zebranie korespondencji w żądanym przez wnioskodawcę zakresie mogłoby być wręcz niewykonalne. Zdaniem Ministra udostępnienie dokumentów w zakresie przedstawionym przez wnioskodawcę wiązałoby się zatem z koniecznością zgromadzenia, przygotowania przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzeniem wielu kopii określonych dokumentów i zaangażowaniem dodatkowych środków osobowych, zakłócających tok działania Ministerstwa. Przy czym działania podjęte w powyższym zakresie miałyby charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia z materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i przygotowania w sposób odpowiadający kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę. Powyższe wiązałoby się z koniecznością podjęcia szeregu następujących po sobie czynności, nie tylko o charakterze technicznym, polegających w szczególności na: 1. zgromadzeniu niezbędnej dokumentacji dotyczącej zawartych umów w żądanym przez Wnioskodawcę zakresie, tj. z całego okresu działalności Ministerstwa do dnia [...] maja 2023 r.; 2. przeprowadzenie analizy całości dokumentacji (umów zebranych z poszczególnych komórek organizacyjnych Ministerstwa pod kątem sprawdzenia, które z nich stanowią informację publiczną i mogą być udostępnione, a także ich ewentualnej anonimizacji); 3. zebraniu materiałów dodatkowych do poszczególnych umów oraz przygotowanie informacji w zakresie: • aneksów, • protokołów, • wysokości kar umownych i powodów ich naliczenia - czynności do wykonania przez pracowników komórek organizacyjnych Ministerstwa polegać musiałyby na analizie zapisów umowy dotyczących kar umownych, sprawdzenia korespondencji prowadzonej w powyższym zakresie pomiędzy osobą do kontaktu a Wykonawcą umowy, sporządzeniu wykazu ewentualnych kar umownych i powodów ich naliczenia, sporządzeniu wykazu prowadzonej korespondencji. Organ uznał, że w efekcie przeprowadzenia wyżej wymienionych czynności, zostałaby wytworzona nowa jakościowa informacja, obejmująca żądane przez wnioskodawcę dane, według wskazanych przez niego kryteriów. Do jej przygotowania konieczne byłoby sięgnięcie do wielu materiałów źródłowych, pochodzących z całego okresu działalności Ministerstwa do dnia [...] maja 2023 r. Przygotowaniem informacji zawartych we wniosku wymagałoby zaangażowania wiele osób - pracowników poszczególnych komórek organizacyjnych Ministerstwa wyznaczonych specjalnie do zebrania takich informacji, a także pracowników ich nadzorujących, nie licząc pracowników, którzy byli zaangażowani w realizację poszczególnych umów. W ocenie organu konieczność podjęcia wyżej wymienionych czynności, jakie byłyby konieczne dla udostępniania żądanych informacji we wniosku, oznacza poważne zaangażowanie pracowników Ministerstwa w pracę wymagającą szeregu analiz i szeregu czynności. Powyższe działania wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowego zakresu działań pracowników. Minister wskazał, że udostępnienie informacji publicznej żądanej we wniosku, wymagałoby zatem także weryfikacji całości dokumentacji archiwalnej, co także wymagałoby znacznego, dodatkowego nakładu pracy, następnie wyselekcjonowania określonego rodzaju dokumentów w celu pozyskania żądanych przez wnioskodawcę informacji, czy też jej porządkowania. Ponadto wiązać musiałoby się z procesem analizowania posiadanych zasobów przy zachowaniu kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę - tj. kryterium czasu (wszystkie umowy do dnia przekazania wniosku tj. do [...] maja 2023 r.), kryterium podmiotu (O. sp. z o.o.) i kryterium rodzaju dokumentu (umowy, aneksy, korespondencja w zakresie kar umownych, oświadczenia o potrąceniu, noty księgowe etc.). Czynności analityczne, które wiążą się z przygotowaniem tak zdefiniowanej informacji nie polegają wyłącznie na selekcji posiadanych danych i dokumentów, ale na przeprowadzeniu odpowiedniej oceny ich zawartości i spełnieniu przez nie kryteriów wnioskodawcy. Zdaniem organu wydobycie poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez Ministerstwo zasobów i następnie odpowiednie ich przygotowanie na potrzeby wnioskodawcy, świadczy niewątpliwie o kwalifikacji objętej wnioskiem informacji jako informacji przetworzonej w rozumieniu u.d.i.p. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie musi w celu dokonania odmowy udostępnienia informacji publicznej przeprowadzać symulacji zakresu żądanej informacji, gdyż takie działanie rozmijałoby się z celem zagwarantowania organowi możliwości odmówienia udostępnienia informacji, gdy żądnie dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione nie są na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Co więcej samo przekonanie wnioskodawcy, że w działaniu instytucji publicznej dochodzi do pewnych nieprawidłowości nie może być przesłanką do zobowiązania danego podmiotu do przetwarzania informacji, co wiąże się z zaangażowaniem określonych środków publicznych, w celu przygotowania materiału pozwalającego na ocenę, czy konkretne podejrzenia znajdują podstawy. Ocena prawna co do przesłanek uznania informacji publicznej za przetworzoną, nie jest uzależniona od liczby osób (pracowników), których zapytanie dotyczy albo też wielości zgłoszonych pojedynczych wniosków (po rozbiciu obszernego zakresowo żądania), lecz wyłącznie od zakresu żądanych informacji, w tym wielości czynności do wykonania, ich pracochłonności oraz opracowania zbioru przedmiotowo i jakościowo nowego. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać znaczy zakres nakładów jakie musi ponieść i ich czasochłonność. Jednak stopień szczegółowości wykazania tych okoliczności zależy od konkretnej sprawy. Minister stwierdził również, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wnioskodawca nie wykazał, iż udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wskazał on na realne i konkretne możliwości wykorzystania wnioskowanych informacji dla dobra ogółu. Udostępnienie żądanych informacji może służyć jedynie realizacji celów indywidualnych wnioskodawcy, niezwiązanych ze szczególnie istotnym interesem społecznym. Organ zwrócił uwagę, że w swoich wyjaśnieniach przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca argumentuje, że "analiza dokumentów objętych wnioskiem pozwoliłaby na kontrolę działalności Ministerstwa w tej kwestii i przedstawienie ewentualnych wniosków służących usprawnieniu i poprawieniu funkcjonowania działań organizacyjno-prawnych Organu". Odnosząc się do tego Minister zaznaczył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów, zaś do kontroli ich działalności powołane zostały właściwe organy kontroli państwowej. Minister Zdrowia po dokonaniu analizy okoliczności sprawy, w tym charakteru żądanych informacji oraz argumentów przedstawionych przez Wnioskodawcę, a także obowiązujących przepisów prawa, dotyczących dostępu do informacji publicznej, uznał, że argumenty podnoszone przez wnioskodawcę, nie odnoszą się do szczególnego interesu publicznego rozumianego w świetle orzecznictwa polskich sądów, tym samym wnioskodawca nie wykazał, aby uzyskanie przez niego żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Minister podniósł, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, iż z brzmienia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator oceny, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. Celem uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspokojenie indywidualnych potrzeb handlowych, zawodowych czy innych. Reasumując organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu objętych wnioskiem informacji. Pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2023 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia [...] maja 2023 r., uzupełnionym w wyjaśnieniach z dnia 10 lipca 2023 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] maja 2023 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że informacje, których udostępnienia domagała się w ww. wniosku, uzupełnionym w wyjaśnieniach z dnia 10 lipca 2023 r., stanowią informacje przetworzone, podczas gdy są to informacje proste, niewymagające uzasadnienia, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ewentualnie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] maja 2023 r., uzupełnionym w wyjaśnieniach z dnia 10 lipca 2023 r., w wyniku bezzasadnego uznania, że uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie oceny charakteru informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku i w konsekwencji błędne ustalenie, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, podczas gdy żadna z wnioskowanych informacji nie ma takiego charakteru, jak również poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezawierającego wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o: - uchylenie w całości decyzji Ministra z dnia [...] października 2023 r., - uchylenie w całości decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2023 r. wydanej w pierwszej instancji, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zanegowała ocenę organu co do przetworzonego charakteru żądanej informacji. Spółka wskazała, że we wniosku o udostępnienie informacji posłużyła się sformułowaniem "wszystkich umów zawartych pomiędzy firmą O. Sp. z o.o. a Ministerstwem Zdrowia" mając na uwadze swoją wiedzę o tym, że liczba umów zawartych między tymi stronami nie jest znaczna i z pewnością nie sięga czasów początku istnienia Ministerstwa. Skarżąca wyjaśniła, że stale uczestniczy w rynku usług medialnych na rzecz m. in. ministerstw i na bieżąco śledzi wyniki postępowań przetargowych, jak również stan realizacji umów. Według wiedzy skarżącej, O. Sp. z o.o. wykonywała umowy na rzecz Ministerstwa Zdrowia w ramach zamówień publicznych od ok. 2022 r. Zgodnie z danymi posiadanymi przez skarżącą, wcześniej O. Sp. z o.o. prawdopodobnie nie zawierała umów z organem. Wobec faktu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w maju 2023 r., okres, którego faktycznie dotyczy wniosek obejmuje niecałe 1,5 roku. Przedmiot działalności O. Sp. z o.o., podobnie jak skarżącej, obejmuje wysoko wyspecjalizowane usługi medialne i marketingowe. Zamówienia w takim przedmiocie nie są udzielane przez ministerstwa ze szczególnie wysoką częstotliwością. W ocenie skarżącej, O. Sp. z o.o. mogła zawrzeć od 2022 r. co najwyżej kilka umów w ramach zamówień publicznych z Ministerstwem Zdrowia. Zdaniem skarżącej nie sposób podzielić argumentu, że brak podania szczegółowego zakresu czasowego dla żądanych umów powoduje konieczność sięgania do archiwów organu aż do czasów jego założenia. Odnalezienie w bazie umów zawieranych od początku 2022 r. z jednym podmiotem nie powoduje nałożenia na organ nadmiernie wygórowanych obowiązków i nie generuje ponadstandardowego nakładu pracy. Skarżąca podniosła także, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż "uzyskanie żądanych przez Wnioskodawcę informacji wiewałoby się z koniecznością poniesienia przez Organ wysokich nakładów pracy, o dużym stopniu czasochłonności i pracochłonności (zaangażowania dużej liczby pracowników)". Zdaniem skarżącej trudno uznać, by konieczność odnalezienia kilku umów i dokumentów powiązanych, wymagało zaangażowania więcej niż jednej osoby. Zrealizowanie wniosku skarżącej nie powinno również przekraczać czynności związanych ze zwykłymi obowiązkami zawodowymi pracownika organu. Skarżąca stwierdziła, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji II instancji, iż "Przy braku określenia przez Wnioskodawcę kryterium czasowego dla objętych wnioskiem umów zawartych pomiędzy O. Sp. z o.o. a Ministerstwem Zdrowia, zebranie korespondencji w żądanym przez Wnioskodawcę zakresie mogłoby być wręcz niewykonalne". W ocenie skarżącej organ wyolbrzymia rzekome trudności związane z realizacją wniosku i opisuje komplikacje, które nie mogłyby zaistnieć z powodu rozpatrzenia wniosku skarżącej. Skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej jest ogólnikowe i nie pozwala na rzetelną ocenę zasadności twierdzenia o nadmiernej uciążliwości wniosku skarżącej. Zdaniem skarżącej organ powinien wskazać chociażby w przybliżeniu okres, w jakim realizowane były umowy z O. Sp. z o.o. oraz liczbę zawartych umów. Nie ulega wątpliwości, że okres ten nie sięga do początków istnienia Ministerstwa, a według informacji posiadanych przez skarżącą okres ten liczył niecałe 1,5 roku do dnia złożenia wniosku. Organ w podobnie ogólny i pozbawiony konkretów sposób wskazuje, że realizacja wniosku skarżącej wymagałaby zaangażowania dużej liczby pracowników z różnych komórek organizacyjnych w sposób zakłócający funkcjonowanie Ministerstwa. Również w tym względzie uzasadnienie powinno wskazywać orientacyjną liczbę osób, która według organu musiałaby pracować przy przygotowaniu informacji publicznej dla Skarżącej. Skarżąca podniosła także, że realizacja jej wniosku nie prowadziłaby do wytworzenia nowej jakościowo informacji. Organ nie byłby zobowiązany do przeprowadzenia jakichkolwiek działań analitycznych, ani też ingerencji w treść danych poprzez ich opracowanie, czy wytworzenie zestawień. Opisywane przez organ czynności, jakie miałby on podjąć w celu realizacji wniosku, zdaniem skarżącej stanowią wyłączenie proces przekształcenia informacji nie zaś jej przetworzenia. Odnośnie szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji skarżąca wskazała, że przedstawiła w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyczerpujące uzasadnienie powodów, dla których udzielenie informacji pozwoli na wykorzystanie ich w interesie ogółu społeczeństwa. Skarżąca zamierza wykorzystać wnioskowane informacje do weryfikacji działalności organu i ustalenia wniosków z tej weryfikacji w celu zaproponowania sposobów poprawy funkcjonowania organu. Skarżąca zwróciła uwagę, że wszystkie wnioskowane dokumenty dotyczą kwestii wydatkowania środków publicznych przez jednostkę sektora finansów publicznych jaką jest Ministerstwo Zdrowia. Wgląd do tego rodzaju dokumentów stanowi podstawę do oceny prawidłowości wydatkowania środków publicznych przez ich dysponenta. Uzyskanie tych informacji stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Pozwala bowiem na weryfikację, czy środki byty wydatkowane w oparciu o właściwe procedury, w szczególności czy organ przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, w przypadku obowiązku stosowania ustawy Prawa zamówień publicznych. Udostępnienie umów jest w tej kwestii kluczowe dla identyfikacji danego wydatku i możliwości sprawdzenia przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego poprzedzającego zawarcie tej umowy. Umowa podlega unieważnieniu, jeżeli zamawiający z naruszeniem ustawy udzielił zamówienia bez uprzedniego zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych albo przekazania Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej ogłoszenia wszczynającego postępowanie. Udostępnienie umów jest niezbędne dla weryfikacji stosowania przez organ przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Skarżąca podniosła także, że organ nie ustalił i nie zawarł w uzasadnieniu kluczowej informacji o przybliżonej chociażby liczbie dokumentów objętych wnioskiem. Nie poinformowano, ile umów zostało zawartych z O. sp. z o.o. i ile dokumentów powiązanych wytworzono w związku z tymi umowami. Zdaniem skarżącej jest to kluczowa informacja pozwalająca na ocenę czy twierdzenia organu o nadmiernej uciążliwości wniosku są zasadne. W sytuacji bowiem gdyby liczba umów nie była znaczna, o czym jest przekonana skarżąca, rozstrzygnięcie obydwu decyzji okazałoby się bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2353/23, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jeśli Minister Zdrowia zamierzał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r., to wniosek ten stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane, zgodnie z art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika tymczasem, iż wniosek z dnia [...] maja 2023 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Stąd też decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2023 r. została wydana mimo, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2023 r. nie spełniał wymogów określonych w art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo – art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. organ nie wezwał Spółki do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] maja 2023 r. Organ dopiero rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji wezwał Spółkę pismem z dnia 4 października 2023 r., do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] maja 2023 r., przez przesłanie wniosku podpisanego własnoręcznie lub przesłanie przedmiotowego wniosku na elektroniczną skrzynkę podawczą Ministerstwa Zdrowia. Zatem organ dostrzegł wadliwość decyzji z dnia [...] lipca 2023 r., jednak błędnie przyjął, że może być ona konwalidowana poprzez uchylenie tej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji dodał, że w świetle art. 138 k.p.a., organ II instancji nie może w ramach postępowania odwoławczego wydać decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji i wyjaśnił w związku z tym, że w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności z tego powodu, że została wydana mimo braków formalnych wniosku, organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tylko bowiem organ I instancji może, w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, konwalidować omawianą kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że tylko w takim przypadku uszczerbku nie doznaje zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. Istota tejże zasady sprowadza się do tego, że w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia decyzji sprawa jest rozpatrywana ponownie - w jej pełnym zakresie przedmiotowym - przez organ wyższego stopnia, a w określonych ustawowo sytuacjach - przez organ, który podjął zakwestionowane rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie, wobec wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zasada dwuinstancyjności postępowania nie została dochowana i konkludując stwierdził, że z powodów wyżej przedstawionych eliminacji z obrotu prawnego podlegała zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2023 r. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Ministra od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 2004/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że Sąd I instancji nie zrealizował wymogu należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w treści uzasadnienia nie odniósł się bowiem do specyfiki postępowania prowadzonego wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, konstruując swoje wywody tak jakby w sprawie wniesiono odwołanie od decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Zdaniem NSA kluczową kwestią w niniejszej sprawie było dokonanie przez Sąd I instancji wykładni wyrażenia ustawowego "odpowiednie stosowanie", o jakim mowa w przywołanym wyżej przepisie. Natomiast niedokonanie tej wykładni i nieodniesienie jej rezultatów do realiów niniejszej sprawy świadczy o niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji podstawy prawnej wydanego w sprawie orzeczenia. Ponadto NSA stwierdził, że brak oceny Sądu I instancji w tym zakresie jest równoznaczny z brakiem odniesienia się do kluczowych w sprawie kwestii, co uniemożliwia ocenę prawidłowości czynności podjętych przez organ w niniejszej sprawie. Ponadto poza przywołaną powyżej kwestią, o wadliwości uzasadnienia zaskarżonego w sprawie wyroku świadczy również brak sformułowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym orzeczeniu jakichkolwiek wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. NSA wskazał, że konieczne jest przede wszystkim dokonanie przez Sąd I instancji wykładni wyrażenia ustawowego "odpowiednie stosowanie" z art. 127 § 3 k.p.a. i przełożenie jego znaczenia na realia niniejszej sprawy, a następnie właściwe uargumentowanie przyjętego stanowiska co do konieczności stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji – w kontekście decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. z uwagi na jej wydanie mimo braków formalnych złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś co do decyzji z dnia [...] października 2023 r. z uwagi na obarczenie wadą naruszającą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W skardze skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, organ zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 2004/24. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do tego, czy organ w niniejszej rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżącą od decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2023 r. oraz rozstrzygnął o odmowie udostępnienia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. Analizując tę kwestie należy zwrócić uwagę, że wskazanym przez organ powodem zastosowania tego przepisu był fakt, iż wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej był niepodpisany. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Skoro zatem Minister Zdrowia zamierzał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r., to wniosek ten stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane, zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.). Wniosek z dnia [...] maja 2023 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Wobec tego decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2023 r. została wydana mimo, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2023 r. nie spełniał wymogów określonych w art. 63 k.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo – art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. Minister Zdrowia nie wezwał Spółki do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] maja 2023 r. Organ dopiero rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji wezwał Spółkę pismem z dnia 4 października 2023 r., do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] maja 2023 r., przez przesłanie wniosku podpisanego własnoręcznie lub przesłanie przedmiotowego wniosku na elektroniczną skrzynkę podawczą Ministerstwa Zdrowia. W dacie rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brak formalny wniosku z dnia [...] maja 2023 r. został usunięty. Zdaniem Sądu organ prawidłowo w tej sytuacji zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dostrzegając bowiem fakt wydania decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. z rażącym naruszeniem prawa uchylił tę decyzję i wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie wywołuje skutku dewolutywnego, tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika, że w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania, tj. art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 in fine, art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1999 r., II SA 655/99; wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2007 r., VI SA/Wa 126/07). W orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym ten sam organ, który rozpoznał już sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 940/05, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku sądów administracyjnych dostępne na stornie orzeczenia.nsa.gov.pl). Minister nie mógł zatem zastosować art. 138 § 2 k.p.a. albowiem przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji gdy sprawę, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzyga ten sam organ. Ponadto odnotować należy, że w doktrynie wskazuje się, iż z perspektywy art. 78 Konstytucji RP konstrukcja prawna wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinna być oceniana jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, lecz jej ograniczenie ((zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2025, komentarz do art. 127), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011/10, poz. 113). Ograniczenie to jest jednakże usprawiedliwione (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) z następujących powodów: "Po pierwsze, wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy uzależnione jest jedynie od woli strony postępowania administracyjnego [...]. Po drugie, organ rozpatrujący wniosek, jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W szczególności zastosowanie znajdą zatem przepisy dotyczące legitymacji do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wymagań formalnych, skutków wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dla wykonalności decyzji. Przed upływem terminu wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja nie podlega wykonaniu, zaś skorzystanie z omawianego środka rodzi skutek suspensywny. Zastosowanie mają wprost przepisy regulujące postępowanie przed organem drugiej instancji co do zakresu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa podlega zatem ponownej merytorycznej kontroli. Zgodnie z art. 131 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. rozpoznający wniosek organ zobowiązany jest do zawiadomienia wszystkich stron o wniesieniu środka zaskarżenia. Wydana w tym trybie decyzja musi zostać obligatoryjnie uzasadniona (art. 107 § 4 in fine k.p.a.). Po trzecie, zaangażowanie tego samego organu nie powoduje uchylenia ogólnych zasad rządzących postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji (art. 6–16 k.p.a.). Rozpoznający sprawę piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. związany jest zatem przede wszystkim zasadą praworządności i pochodną względem niej zasadą prawdy obiektywnej" (uzasadnienie wyroku TK z 6.12.2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011/10, poz. 113). Nie można wobec togo uznać, że wydając rozstrzygniecie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Dalej należy zwrócić uwagę, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Minister Zdrowia jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie było również sporne to, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Powodem odmowy udostępnia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej było uznanie, że informacje te mają charakter informacji przetworzonej, a skarżąca nie wykazała, iż jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazać należy, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie wskazuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją; informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1645/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 977/11). Wskazuje się również, że informacja przetworzona to tak informacja, która jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r.; sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13); proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2010 r.; sygn. akt I OSK 1737/12); Ponadto o przetworzonym charakterze informacji może świadczyć to, że jej przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2014 r.; sygn. akt I OSK 140/14, z dnia 21 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1477/12, z dnia 9 sierpnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 792/11, z dnia 8 czerwca 2011 r.; sygn. akt I OSK 426/11, z dnia 17 października 2006 r.; sygn. akt I OSK 1347/05,). W referowanym powyżej nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznana za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podkreślić przy tym należy, na co zwraca się również uwagę w judykaturze, że w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. W ocenie Sądu organ w niniejszej sprawie wykazał, że żądane przez skarżącą dane mają charakter informacji przetworzonej. Przypomnieć należy, że skarżąca domagał się udostępnienia wszystkich umów zawartych pomiędzy firmą O. sp. z o.o. a Ministerstwem Zdrowia na realizację zamówień publicznych wraz z aneksami (jeżeli były zawierane) oraz protokołami odbioru, a także informacji czy były naliczane na ww. podmiot kary umowne - a jeśli tak - informację o wysokości naliczonych kar, z jakiego tytułu były naliczone oraz udostępnienie korespondencji prowadzonej w tym zakresie z O. sp. z o.o. (np. informacje o naliczonych karach, oświadczenia o potrąceniu, noty księgowe etc.). Przede wszystkim zwraca uwagę to, że swoim wniosku skarżąca nie wskazała, iż interesują ją umowy z konkretnego okresu. Wniosek ten nie określał żadnych ram czasowych, które zawężałyby zakres przedmiotowy wniosku. Wskazanie przez skarżącą, że interesują ją "wszystkie umowy" powoduje, iż należy uznać, że zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest szeroki. Nie można było przyjąć, że, tak jak to wskazuje skarżąca w skardze, jej wniosek obejmuje "niecałe 1,5 roku". Treść wniosku skarżącej nie pozwalała na takie zawężenie jego zakresu przedmiotowego. Niewątpliwie prawidłowa realizacja wniosku skarżącej wymagała ustalenia, czy kiedykolwiek Ministerstwo Zdrowia zawierało umowę z O. sp. z o.o. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił szczegółową argumentację, jakiego rodzaju trudności związane byłyby z realizacją wniosku skarżącej. Sąd uznaje tę argumentację za przekonującą. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że z wyjaśnień organu wynika, że dokumentacja dotycząca realizacji oraz rozliczania danej umowy zawartej w trybie zamówień publicznych jest każdorazowo prowadzona i przechowywana w komórce organizacyjnej Ministerstwa, która prowadzi dane postępowanie, tj. łącznie w 18 komórkach organizacyjnych. Naturalnie taka sytuacja poszerza zakres poszukiwania żądanych przez skarżącą danych, a co za tym idzie zwiększa zakres zaangażowania pracowników organu w realizację wniosku. Nie można się też nie zgodzić z organem, że w celu realizacji wniosku skarżącej musiałby on wyodrębnić ze wszystkich umów zawartych przez Ministerstwo interesujące skarżącą umowy. Dalsze czynności powinny objąć weryfikację wyodrębnionych dokumentów pod kątem, tego, czy nie zachodzą podstawy do ograniczenia prawa do informacji publicznej, wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W tym miejscu przypomnieć należy, że skarżąca domagała się nie tylko umów, ale również protokołów odbioru, informacji czy były naliczane na O. sp. z o.o. kary umowne - a jeśli tak – informacji o wysokości naliczonych kar, z jakiego tytułu były naliczone oraz udostępnienie korespondencji prowadzonej w tym zakresie. Choć w istocie na zakres przedmiotowy wniosku skarżącej składa się pewna suma informacji prostych, to nakłady wiążące się z pozyskaniem żądanych przez skarżącą danych, jakie musiałby ponieść organ, czasochłonność, zaangażowanie pracowników oraz ewentualna konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, wskazuje, że mamy w tym przypadku do czynienia z informacją przetworzoną. W skardze skarżąca podnosi, że organ nie wykazał w wystarczający sposób, iż w analizowanym przypadku mamy do czynienia z informacją przetworzoną. W tym zakresie skarżąca wskazuje, że organ nie podał orientacyjnej liczby osób, która musiałby pracować przy przygotowaniu informacji dla skarżącej. Ustosunkowując się do tego należy podzielić stanowisko organu, znajdujące oparcie w orzecznictwie, że organ nie musi w celu dokonania odmowy udostępnienia informacji publicznej przeprowadzać symulacji zakresu żądanej informacji, gdyż takie działanie rozmijałoby się z celem zagwarantowania organowi możliwości odmówienia udostępnienia informacji, gdy żądnie dotyczy informacji publicznej przetworzonej (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14 oraz z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5136/21). W niniejszej sprawie określenie w szczegółowy sposób potrzebnych nakładów sił i środków wymagałoby przeprowadzenia przez organ pełnej symulacji zgromadzenia informacji, tj. dotarcia do wszystkich dokumentów, przeanalizowania ich, wybrania żądanych danych, a to w sposób oczywisty godziłoby w istotę prawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. usankcjonowanie wymagania przeprowadzenia szczegółowej symulacji udzielenia informacji w swojej istocie doprowadziłoby do zgromadzenia żądanych danych, a więc na tym etapie działań powołanie się na duży nakład pracy, w celu wytworzenia nowego zbioru danych do udzielenia odpowiedzi, stałoby się bezprzedmiotowe (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5136/21). Stąd też, zdaniem Sądu, organ w wystarczający sposób uzasadnił swoje stanowisko dotyczące tego, że żądane przez skarżącą dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Organ podał w tym zakresie, na czym polegałby procesie przetworzenia informacji i jakie działania musiałby podjąć. Organ wskazał wystarczający w okolicznościach niniejszej sprawy zbiór informacji, które pozwalają Sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. W ocenie Sądu prawidłowa jest również ocena, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia 4 lipca 2023 r. Minister wezwał skarżącą do przedstawienia informacji w tym zakresie. Odpowiadając na to wezwanie skarżąca zanegowała stanowisko organu co do przetworzonego charakteru żądanych informacji. Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że "analiza dokumentów objętych wnioskiem pozwoliłaby na kontrolę działalności Ministerstwa w tej kwestii i przedstawienie ewentualnych wniosków służących usprawnieniu i poprawieniu funkcjonowania działań organizacyjno-prawnych Organu". Wyjaśnić należy, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla skuteczności wniosku o udostępnienie informacji wymaga wykazania po stronie podmiotu, który go złożył, szczególnie istotnego interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki: 1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por. m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35), 2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, 3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por.m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13; podobnie: (w:) wyroki NSA: z 3 sierpnia 2010 r., I OSK 787/10, z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11, z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być "szczególnie istotne", co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Kwalifikowana forma interesu publicznego – "szczególnie istotnego" - oznacza, iż uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do bardzo ważnych dla Państwa czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (zob. wyroki NSA z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 i z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). Brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie jest w stanie zapewnić, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12). Innymi słowy, wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5040/21). Słusznie organ ocenił, że skarżąca nie wykazała, iż udostępnienie jej wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy informacje mają charakter ogólny. Nie można w tym przypadku odnaleźć bezpośredniego związku pomiędzy żądanymi informacjami, a ich konkretnym wykorzystaniem dla interesu publicznego poprzez np. pomoc w praktyce tworzenia prawa, egzekwowaniem jego stosowania. Na ocenę spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. Przytoczne przez skarżącą okoliczności nie wskazują, że stworzy ona realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla interesu publicznego. Ponadto jak zasadnie zwraca uwagę organ w odpowiedzi na skargę, kontrola działalności organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności dokonywana jest przez Najwyższą Izbę Kontroli. Ponadto, jak podaje Minister, corocznie przeprowadzany jest audyt umów zawieranych przez organ w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, a każdy audyt zakończony jest raportem z kontroli, który zawiera szczegółowe opisy nieprawidłowości, ich rodzaje i skalę. Organ po zakończonym audycie zobowiązany jest do podjęcia działań w celu usprawnienia i poprawienia funkcjonowania działań w kontrolowanym zakresie. Ponadto jak zwraca się uwagę w orzecznictwie samo przekonanie wnioskodawcy, że w działaniu instytucji publicznej dochodzi do pewnych nieprawidłowości nie może być przesłanką do zobowiązania danego podmiotu do przetwarzania informacji, co wiąże się z zaangażowaniem określonych środków publicznych, w celu przygotowania materiału pozwalającego na ocenę, czy konkretne podejrzenia znajdują podstawy (por. powołany już wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5136/21). W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.