II SA/Wa 109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi P.W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia [...] października 2018 r. [...] P. W. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] września 2018 r., w zakresie obniżenia stopnia policyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] orzeczeniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uznał [...] P. W. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, polegającego na tym, że: ‒ w dniu [...] stycznia 2018 r. stawił się do służby w stanie po użyciu alkoholu, tj. przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 z późn. zm.). Orzeczeniem tym stwierdzono winę funkcjonariusza za wskazany wyżej czyn i wymierzono mu karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oraz karę dyscyplinarną obniżenia stopnia. W wyniku wniesionego odwołania, Komendant Główny Policji w dniu [...] września 2018 r. wydał orzeczenie nr [...], w którym utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Orzeczenie stało się prawomocne w dniu jego wydania, zgodnie z art. 135o ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Do akt postępowania dołączono notatkę z dnia [...] września 2018 r. zawierającą wykaz wakujących stanowisk w komórkach organizacyjnych Centrum Szkolenia Policji w [...]. Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] obniżył funkcjonariuszowi dodatek służbowy o 40% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] zł. Decyzji, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] września 2018 r. W dniu [...] września 2018 r. Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...], na podstawie art. 32, art. 38 ust. 1, art. 45 ust. 3, art. 54 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2, art. 101 ust. 1, art. 103 ust. 3, art. 104 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 134d ust. 1, art. 134e ust. 1 i art. 135o ust. 4 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.), wydał rozkaz personalny nr [...]. Na mocy tego rozkazu z dniem [...] września 2018 r. zwolnił stronę z zajmowanego stanowiska [...] Zespołu [...] Centrum Szkolenia Policji w [...] w 7 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,80 kwoty bazowej określonej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł i z dniem [...] września 2018 r. mianował na niższe stanowisko służbowe [...] Studium [...] Centrum Szkolenia Policji w [...] w 5 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,61 kwoty bazowej określonej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie. Jednocześnie orzekł, że od dnia [...] września 2018 r. obniża stopień [...] Policji do stopnia [...] Policji. Decyzji, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] października 2018 r. strona złożyła, odwołanie od wskazanego rozkazu personalnego, wnosząc na podstawie art. 132 § 2 k.p.a. o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonemu rozkazowi funkcjonariusz zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu, tj.: ‒ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania bez uprzedniego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych, ‒ art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie pisemnego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. W treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Komendant Główny Policji wskazał, iż ustawodawca w art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Organ podkreślił, iż decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Zdaniem organu pogląd ten znajduje również potwierdzenie w treści § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. poz. 644, z późn. zm.), zgodnie z którym nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby, zaś do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 19 ust. 2 tego rozporządzenia). Analiza przepisów ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych do tej ustawy daje, zdaniem Komendanta Głównego Policji, podstawę do stwierdzenia, że rozkaz personalny o obniżeniu stopnia, wydany na podstawie art. 54 ust. Iw zw. z art. 134e ustawy o Policji jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu, który powyższy rozkaz personalny wydał. Wobec powyższego organ wskazał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] września 2018 r., w zakresie dotyczącym obniżenia stopnia policyjnego, nie jest decyzją administracyjną. Umieszczenie w treści rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] września 2018 r. informacji o obniżeniu stopnia policyjnego P. W. nie jest przedmiotem osnowy decyzji administracyjnej. Przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego (decyzji) jest wyłącznie sprawa administracyjna, tj. przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, zgodnie z dyspozycją normy zawartej w art. 38 ust. 1 ustawy o Policji. Rozkaz personalny nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] września 2018 r. inkorporuje w swej treści dwa akty prawne. Po pierwsze stanowi on decyzję administracyjną w zakresie, w jakim przenosi policjanta na niższe stanowisko służbowe z określonym uposażeniem, a po drugie jest rozstrzygnięciem (rozkazem personalnym) będącym wyrazem władztwa wewnątrzsłużbowego w zakresie, w jakim obniża stopień policyjny. KGP nadmienił, że z treści art. 134 k.p.a. wynika, iż niedopuszczalność odwołania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. i 107 k.p.a. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. albo też przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy, nie podlega ocenie organu odwoławczego. Zdaniem KGP w niniejszej sprawie strona wniosła odwołanie od rozkazu personalnego, który w zakresie obniżenia stopnia policyjnego nie jest decyzją administracyjną, od której taki środek przysługuje. Wobec czego organ, stosownie do treści art. 134 k.p.a., obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania w tym zakresie. Na marginesie w kontekście treści odwołania organ wyjaśnił, iż wymieniony rozkaz personalny, w części dotyczącej obniżenia stopnia policyjnego, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta – nie jest zatem decyzją. Obowiązkiem organu, do którego wpłynie odwołanie, jest w pierwszej kolejności ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ nie ma możliwości oceny merytorycznej treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ, na podstawie art. 134 k.p.a., zobligowany jest do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, nie ma zatem możliwości dalszego badania sprawy, chociażby pod kątem uwzględnienia bądź nieuwzględnienia cofnięcia przez stronę odwołania. KGP zaznaczył, też że odwołanie skarżącego z dnia [...] października 2018 r. w pozostałym zakresie wymaga wydania odrębnego rozstrzygnięcia. P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie: ‒ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 15 i następne ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych. ‒ art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne było wniesienie odwołania. ‒ art. 138 § 1 pkt 2 zd. ostatnie poprzez zaniechanie jego zastosowanie w sprawie, a tym samym brak uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego i umorzenia postępowania w całości lub/i w części. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na kosztów zastępstwa procesowego. Podkreślił, że w niniejszej sprawie sądowa kontrola wydanego rozstrzygnięcia, sprowadzać się będzie do ustalenia, czy odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w części dotyczącej obniżenia stopnia było prawnie dopuszczalne. Kontrola ta nie może bowiem odbyć się w oderwaniu od całościowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz treści ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Postępowanie administracyjne nie było prowadzone z dochowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu dowodowym, skoro orzeczenie Komendanta Głównego Policji nr [...] wydane zostało w dniu [...] września 2018 r., a już w dniu [...] września 2018 r. zakończyło się postępowanie administracyjne przed Komendantem Centrum Szkolenia Policji w [...] w przedmiotowej sprawie. W jaki sposób organ przeprowadził postępowanie, skoro na jego wszczęcie, prowadzenie oraz wydanie stosownego rozkazu personalnego "decyzji administracyjnej" nie miał do dyspozycji nawet jednego dnia, jak podkreśla skarżący. Skarżący wskazał też, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z uchybieniem podstawowej zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie Sądu skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2018 r. nie narusza prawa. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) ściśle określa orzeczenia, od których przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. Podobnie ma to miejsce w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o w/w ustawę. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie służy jedynie od decyzji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że za decyzję, o której mowa w art. 127 § 1 k.p.a. nie może być uznany rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] września 2018 r., w tej części, w której obniżono skarżącemu stopień [...] Policji do stopnia [...] Policji. W art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wyraźnie wskazano, że decyzja może być wydana tylko w sytuacji, gdy działanie odnosi się do mianowania, przenoszenia oraz zwalniania ze służby. Decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest więc możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną, nie może być domniemywane, ani też wynikać tylko z wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 498/10, CBOSA). W niniejszej sprawie rozkaz w opisanej części wydany został na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 134e powołanej ustawy o Policji. Jest on zatem aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej pracownika. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w treści § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. poz. 644), zgodnie z którym nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby, zaś do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła osoba nie mająca legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, albo też odwołanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a więc jest niedopuszczalne, jeśli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "KPA, Komentarz", wyd. 8, Warszawa 2006, s. 596). Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92 z glosą B. Adamiak, publ. OSP 1993, Nr 9, poz. 178). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez Komendanta Głównego Policji niedopuszczalności odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] września 2018 r., w tej części, w której orzeka o obniżeniu stopnia policyjnego. Obniżenie stopnia policyjnego jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, będącym wyrazem władztwa wewnątrzsłużbowego, który nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Konkludując, Sąd stwierdza, iż w zaistniałym stanie faktycznym zaskarżone w sprawie postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nietrafne. Sąd nie stwierdził w działaniach organu odwoławczego uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.