II SA/Wa 109/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), decyzją z [...] października 2019r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] (dalej "Prezydent") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], odmawiającą przyznania M. S. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") dodatku mieszkaniowego. Z akt sprawy wynikało, że wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. M. S. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180, dalej: "u.d.m.") do którego dołączona została deklaracja o dochodach. Ze złożonych dokumentów wynika, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Powierzchnia użytkowa zamieszkiwanego lokalu wynosi 32,40 m2. Źródłem dochodu wnioskodawcy w badanym okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku były prace dorywcze, z których uzyskał dochód w wysokości 300 zł, co łącznie dało dochód za 3 miesiące w wysokości 300 zł (100 zł na jeden miesiąc na jednego członka gospodarstwa domowego). W oświadczeniu dołączonym do wniosku poinformował, że w badanym okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, był osobą bezrobotną i nie przysługuje mu emerytura ani renta oraz nie otrzymuje zasiłków. Utrzymuje się z prac dorywczych w zamian za posiłek. Nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, ani nie korzysta z pomocy rodziny. Celem ustalenia sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy został wyznaczony termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień [...] lipca 2019 r., który następnie został potwierdzony w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r., które doręczono wnioskodawcy w dniu 5 lipca 2019 r. W dniu [...] lipca 2019 r. wpłynęło pismo skarżącego, w którym zażądał odpowiedzi w przedmiocie oświadczenia złożonego na urzędowym formularzu dołączonego do przedmiotowego wniosku. W dniu [...] lipca 2019 r. o godzinie 14.30 pracownicy Wydziału ds. Lokalowych Urzędu Dzielnicy [...], stawili się celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Wielokrotne próby dodzwonienia się domofonem nie powiodły się. Osoby przeprowadzające wywiad środowiskowy zostały wpuszczone do budynku przez sąsiadkę wnioskodawcy, którego nie zastano we wskazanym we wniosku lokalu – mieszkanie było zamknięte, domofon nie odpowiadał. Do dnia przeprowadzenia czynności wnioskodawca nie poinformował organu o nieobecności w wyznaczonym terminie. W dniu [...] lipca 2019 r. organ udzielił odpowiedzi na pismo wnioskodawcy z dnia [...] lipca 2019 r., informując, że komplet akt sprawy złożony w dniu [...] czerwca 2019 r. znajduje się w Wydziale Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy [...] m. [...] oraz wskazał na możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w dowolnym terminie. W tym stanie rzeczy Prezydent m. [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 6 ust. 10, art. 7 u.d.m., wydał w dniu [...] sierpnia 2019r. decyzję nr [...] odmawiającą przyznania M. S. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania było niezbędne z uwagi na powzięte wątpliwości co do prawdziwości twierdzeń podniesionych we wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. Organ I instancji podniósł, że do poprzednich postępowań, które były wszczynane na wniosek skarżącego, zwracając się do Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych otrzymał dokumenty potwierdzające, że skarżący ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] października 1998r., ale wobec odmowy odbioru przekazywanych świadczeń, wypłata świadczenia rentowego nie jest realizowana (wnioskodawca nie odbiera przyznanego świadczenia rentowego). Tymczasem M. S. w oświadczeniach deklarował, że nie przysługuje mu emerytura ani renta, nie uwzględniał uzyskanego dochodu w postaci przyznanej renty z tytułu niezdolności do pracy. Organ I instancji powołał się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2012 r. – sygn. akt I OSK 2368/11 w sprawie ze skargi M. S., gdzie wskazano iż: "(...) okoliczność odmowy skorzystania przez stronę z dochodu zagwarantowanego w postaci przyznanej renty z tytułu trwałej niezdolności do pracy nie zmienia reguły obliczania wysokości dochodu (...) zdaniem Sądu renta przyznana ale nie pobierana faktycznie przez skarżącego, stanowi składnik kategorii "wszelkie przychody", stanowiąc tym samym element dochodu na gruncie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych." Prezydent wyjaśnił, że wnioskodawca odmówił wpuszczenia do mieszkania upoważnionych pracowników w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – był nieobecny w lokalu, a także nie zareagował na skierowane do niego pismo w sprawie. Wobec powyższego organ wskazał, że uniemożliwienie przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest tożsame z odmową złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, co stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi bowiem podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, zgodnie z art. 7 ust. 4 u.d.m. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji nie mógł zgromadzić pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. W odwołaniu z dnia [...] września 2019 r. skarżący wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy przyznania mu dodatku mieszkaniowego. Wskazał, że pozostaje bez środków do życia i oszczędności, nie przysługuje mu emerytura ani renta, nie korzysta również z pomocy OPS. Skarżący wskazał na bezcelowość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego bowiem dodatek mieszkaniowy pobiera od kilkunastu lat. Skarżący zarzucił pracownikom organu oraz OPS dokonywanie nieprawdziwej oceny jego sytuacji majątkowej. Dalsza argumentacja skarżącego miała związek z jego osobistymi odczuciami dotyczącymi organów państwa oraz wymiaru sprawiedliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wymienioną na wstępie decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] r. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy normatywna powierzchni użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m2 dla dwóch osób. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.m. szczegółowo reguluje sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, do którego dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty (art. 7 ust. 1 ustawy). Dalej organ wyjaśnił, że sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego określa, wydane na podstawie art. 7 ust. 15 ustawy, rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. z 2013 r., poz. 589). Z § 1 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wynika, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i na jego podstawie ustala się faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Podczas wywiadu upoważniony pracownik bada aktualną sytuacje dochodową, zawodową, zdrowotną i rodzinną wnioskodawcy oraz może żądać od niego i innych członków gospodarstwa domowego złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, obejmującego dane o posiadanych nieruchomościach, składnikach mienia ruchomego, zasobach pieniężnych oraz o innych dodatkowych informacjach o stanie majątkowym, co wynika z załącznika nr 1 i 3 do tego rozporządzenia. W art. 7 ust. 4 ustawodawca zastrzegł, że odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ wskazał, że przepisy u.d.m. nie wykluczają możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, celem uzyskania informacji o sytuacji dochodowej, zawodowej, zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy, jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna takie działanie za zasadne. W ocenie SKO, skoro organ I instancji powziął wątpliwość co do sytuacji dochodowej odwołującego, to miał nie tylko prawo, ale i obowiązek przeprowadzić wywiad środowiskowy. Organ odjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, jednak pod wskazanym adresem nikogo nie zastano. Skarżący w odwołaniu wskazał na bezzasadność wywiadu środowiskowego i zbieranego w jego trakcie oświadczenia majątkowego. Wobec powyższego organ II instancji wskazał, że rację miał Prezydent m. [...], że skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym uniemożliwił zażądanie przez organ złożenia przez niego oświadczenia majątkowego, o którym mowa w art. 7 ust. 4 ustawy. Powyższy fakt stanowi samodzielną przesłankę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, co wprost wynika art. 7 ust. 4 u.d.m. SKO wskazało, że strona postępowania administracyjnego obowiązana jest do współdziałania z organem administracji w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego obowiązana jest umożliwić przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz złożenie oświadczenia majątkowego. Od wymienionej na wstępie decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył M. S., wskazując, że wnosi o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie przywołanych we wniosku danych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu, względnie o jej oddalenie wskazując na okoliczności przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.). Określa ona warunki podmiotowe i przedmiotowe uprawnienia do dodatku mieszkaniowego, stanowiąc wprost, że dodatek mieszkaniowy przyznawany jest wyłącznie osobom spełniającym warunki dotyczące: kryterium dochodowego, posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie) oraz normatywnej powierzchni użytkowej lokalu. Niespełnienie zatem któregokolwiek z nich, powoduje odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Wymienione warunki muszą bowiem być spełnione łącznie i jednocześnie. Zgodnie z art. 7 ust. 4 u.d.m. upoważniony przez organ, o którym mowa w ust. 1 (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: 1) ruchomości i nieruchomości; 2) zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W sprawie niniejszej organy obu instancji uznały, że miała miejsce odmowa złożenia przez skarżącego oświadczenia o stanie majątkowym, która przejawia się w braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Należy w tym miejscu zauważyć, że skarżący bądź był nieobecny, bądź intencjonalnie nie wpuścił upoważnionych pracowników organu, mimo, że został prawidłowo zawiadomiony o planowanym terminie przeprowadzenia wywiadu. Zdaniem Sądu w rozpatrywanym przypadku okoliczności faktyczne zostały dostatecznie dobrze wyjaśnione. Organ jest na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uprawniony jest też do działania z urzędu, a jak stanowi art. 77 § 4 k.p.a. akty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Skoro zatem przedmiotowe postępowanie nie jest jedynym postępowaniem skarżącego prowadzonym przed tym konkretnym organem, to ma on możliwość przeprowadzenia dowodu z akt postępowania innej sprawy. Musi on jednak, w myśl wskazanych przepisów zakomunikować to stronie. Organ I instancji wskazał, że skarżący ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] października 1998 r., ale nie odbiera przyznanego świadczenia i jednocześnie deklaruje, że nie przysługuje mu żadna emerytura ani renta a także nie uwzględnia uzyskanego dochodu w postaci przyznanej renty z tytułu niezdolności do pracy. Wobec tego rodzaju wątpliwości organ I instancji miał pewne prawo do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skoro skarżący nie godził się na przeprowadzenie wywiadu – był nieobecny, to należy uznać, że w świetle powyżej wskazanego art. 7 ust. 4 u.d.m. organy obu instancji prawidłowo wydały decyzje odmawiające przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Nie budzą wątpliwości Sądu zastosowane w sprawie normy prawa materialnego oraz przeprowadzona subsumcja do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W tym miejscu należy też wskazać, że decyzja w sprawie przyznania dodatków mieszkaniowych nie ma charakteru uznaniowego i organy administracyjne orzekające w tych sprawach są związane szczegółowymi regulacjami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skoro w sprawie pracownicy organu I instancji powzięli wątpliwości co do rzetelnego wykazania przez skarżącego jego trudnej sytuacji życiowej i finansowej to trafnie zauważa organ II instancji, że mieli oni wręcz obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W ocenie Sądu stanowisko organów administracji zostało wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach wydanych decyzji oraz wskazuje na podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., było zgodne z obowiązującym prawem. Sąd doszedł do przekonania, że zarówno SKO w [...], jak i Prezydent m. [...] w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku prowadzonego postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 80 k.p.a. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, należy wskazać, że owszem w myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nie mniej w myśl art. 53 § 4 § p.p.s.a. termin, o którym mowa w art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Wobec wniesienia skargi przez skarżącego bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z zachowaniem ustawowego terminu do jej złożenia, Sąd nie podzielił wniosku organu o odrzucenie skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.