II SA/Wa 1091/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu odwołania z funkcji etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego oddala skargę Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł, że nie stwierdza nieważności aktu odwołania, z dnia [...] listopada 2001 r., A. R., obecnie C., z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu podano m.in., że odwołując wymienioną organ działał na wniosek Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], złożony w związku z rezygnacją zainteresowanej, wobec przejścia na emeryturę. Pismem z dnia 14 czerwca 2010 r., po wymianie korespondencji dotyczącej zasadności odwołania, A. R. zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o unieważnienie decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. o odwołaniu jej z dniem [...] listopada 2001 r. z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Jako podstawę wniosku wskazała art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, podnoszą, iż decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Odwołanie nastąpiło jej zdaniem bez podstawy formalno-prawnej, tj. bez wniosku o odwołanie. Jej wniosek o odwołanie z dniem [...] listopada 2001 r. nie został zrealizowany. Natomiast inny wniosek w sprawie nie został złożony. W związku z wnioskiem, pismem z dnia [...] września 2010 r. udzielono skarżącej się odpowiedzi, wskazując, że zgodnie z art. 7 ust. 6 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych Prezes Rady Ministrów na wniosek prezesa kolegium odwołuje członka kolegium, gdy członek kolegium złoży rezygnację ze stanowiska. Stosownie zaś do treści art. 10 a pkt 2 w związku z art. 15 ust. 3 członkostwo w kolegium ustaje z powodu odwołania, a ustanie członkostwa wskutek odwołania jest podstawą rozwiązania stosunku pracy etatowego członka kolegium. Pismem z dnia [...] listopada 2001 r. Prezes Rady Ministrów odwołał zaś wnioskodawczynię z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dniem [...] listopada 2001 r., działając na wniosek Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożony w związku z rezygnacją pani A. R.. Ponadto wyjaśniono, że odwołanie z funkcji etatowego członka kolegium ma charakter oświadczenia woli, zaś w zakresie składania oświadczeń woli, nieuregulowanym w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Pismem z dnia 18 października 2010 r. A. C. złożyła skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie niezałatwienia wniosku o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 157 § 2, 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Ponadto wniosła o wydanie postanowienia w trybie art. 37 § 1 i § 2 k.p.a. i o wyznaczenie ww. organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy i zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych nie załatwienia sprawy w podanym trybie i terminie oraz podjęcie stosownych środków zabezpieczających jak w cyt. przepisie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że odwołanie z funkcji etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu wymienionego w art. 3 § 2 ust. 2-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych stosuje się odpowiednio, lecz jedynie do postępowania w sprawach o odwołanie prezesa SKO, nie zaś o odwołanie członka kolegium. Brak jest przepisu, który pozwalałby na zastosowanie tych regulacji dotyczących odwołania prezesa SKO do odwołania członka SKO, w szczególności nie ma podstaw, aby do odwołania członka SKO zastosować art. 6 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 369/10, zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności aktu odwołania z dnia [...] listopada 2001 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną organu, w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że jeżeli powołanie i odwołanie jest jednostronną czynnością prawną organu państwa, kształtującą uprawnienie publicznoprawne jednostki, to w razie braku regulacji prawnej ustanawiającej formę prawną tej czynności należy oprzeć się na wartościach wypływających z zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd przywołał art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z zasady demokratycznego państwa prawnego wynikają reguły dla wykładni przepisów prawa z uwzględnieniem takich wartości jak prawo do procesu i prawo do sądu, a z prawa do procesu wynika domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Prezes Rady Ministrów, będąc związany, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, dokonał analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem występowania przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, iż w postępowaniu zbadał w szczególności, czy, jak podnosiła A. C., jej odwołanie nastąpiło bez podstawy formalno-prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. bez wniosku o odwołanie, gdyż wnosiła o odwołanie jej z funkcji z dniem [...] listopada 2001 r., nie zaś z dniem [...] listopada 2001 r. Organ ustalił, że pismem z dnia 22 października 2001 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł o odwołanie A. R. z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dniem [...] listopada 2001 r., a w załączeniu tego wniosku Prezes SKO w [...] przekazał skierowaną do niego prośbę wymienionej o odwołanie. Wniosek Prezesa SKO w [...] złożony Prezesowi Rady Ministrów przekazany został, zgodnie z jego treścią, również do wiadomości zainteresowanej. Prezes Rady Ministrów otrzymał przedmiotowy wniosek Prezesa SKO w [...] w dniu [....] października 2001 r. i rozpatrzył go niezwłocznie. Pismem z dnia [...] listopada 2001 r., działając na podstawie art. 7 ust. 6 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, odwołał A. R. z dniem [...] listopada 2001 r. z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 6 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych odwołanie członka kolegium następuje na wniosek prezesa kolegium w przypadkach określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 i w razie prawomocnego orzeczenia kary wykluczenia ze składu kolegium przez właściwą komisję dyscyplinarną. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 stanowi, że odwołanie następuje w przypadku złożenia rezygnacji ze stanowiska. Nie można zatem stwierdzić, aby, jak podniosła A. C., odwołanie nastąpiło bez podstawy prawnej. W sprawie złożony został do Prezesa Rady Ministrów wniosek Prezesa SKO o odwołanie członka kolegium, podyktowany rezygnacją tego członka z funkcji. Prezes Rady Ministrów mógł rozstrzygnąć sprawę odwołania dopiero po otrzymaniu stosownego wniosku i działając niezwłocznie odwołał A. C. z funkcji z dniem [...] listopada 2001 r. Wskazano, że brak jest w przepisach ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych lub przepisach innych aktów normatywnych obowiązku odwołania członka SKO z dniem, o którym mowa we wniosku Prezesa SKO oraz w rezygnacji członka kolegium. Organ mógł podjąć czynności zmierzające do odwołania członka dopiero po otrzymaniu stosownego wniosku i odwołanie zostało dokonane na ściśle określonej podstawie prawnej i bez naruszenia prawa. Po analizie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień, które uzasadniają stwierdzenie nieważności. Odwołania dokonał Prezes Rady Ministrów, a zatem nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości (156 § 1 pkt 1), sprawa nie była wcześniej rozstrzyganą (pkt 3), odwołanie dotyczyło zainteresowanej, a więc nie doszło do skierowania go do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), odwołanie nie było niewykonalne w dniu jego dokonania (pkt 5) lub w razie jego wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą (pkt 6). Odwołanie nie zawierało również wady powodującej jego nieważność z mocy prawa (pkt 7). Od powyższej decyzji A. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy zarzucając m.in., iż decyzja nie zawiera podstawy prawnej stosowanej w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności. Podany w podstawie prawnej przepis prawa dotyczy stwierdzenia nieważności, a nie jej odmowy, zatem organ nie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jaką stanowi w tym przypadku art. 157 § 3 k.p.a. Organ również nie stwierdził nieważności tej decyzji. Skarżąca stwierdziła, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 107 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi, że nie ustalił, czy akt odwołania został stronie doręczony. Skoro organ nie posiada dowodu doręczenia, to nie może przyjąć, że decyzja jest ostateczna. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. zawiera wszelkie niezbędne w myśl art. 107 § 1 k.p.a. elementy. W jej uzasadnieniu przedstawiono wnioski z analizy formalno-prawnej zebranego w toku całej sprawy materiału pod kątem występowania przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po analizie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. nie stwierdzono podstaw do unieważnienia odwołania. Odnosząc się do kwestii doręczenia aktu odwołania z funkcji etatowego członka kolegium wskazano, że strona przyznała w piśmie z dnia [...] września 2010 r., skierowanym do Prezesa Rady Ministrów, że wręczenie jej odwołania nastąpiło w dniu [...] listopada 2001 r. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2012 r. stała się przedmiotem skargi A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy zgodnie z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanymi w niniejszej sprawie. Jednocześnie skarżąca złożyła wniosek o nałożenie na organ przewidzianej w przepisach prawa kary za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie nakazanego terminu wydania decyzji. Skarżąca wniosła również o rozpatrzenie możliwości prawnych wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność omawianego w sprawie aktu odwołania z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła, że, wbrew ustaleniom poczynionym w sprawie, nieważność aktu odwołania wynika z faktu, że nie został on dokonany z datą określoną zarówno w prośbie, jak i we wniosku Prezesa SKO w [...], tj. z dniem [...] listopada 2001 r. oraz ze względu na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zakresie doręczenia oraz uzasadnienia decyzji o odwołaniu i braku pouczenia o środkach zaskarżenia. W uzupełnieniu skargi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazania wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, o co wnioskowała skarżąca, jest postępowaniem nadzwyczajnym, wszczynanym w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Prezes Rady Ministrów orzekał zatem w tym postępowaniu wyłącznie jako organ kasacyjny, którego zadaniem było ustalenie, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, zawiera wady wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniąjąco (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, publ. OSNPG 1984/10 poz. 15 str. 26). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W postępowaniu nadzorczym organ analizuje zatem sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych powołanym przepisem, co oznacza, że nie rozpatruje tej sprawy co do jej istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko organu, że akt odwołania skarżącej z dniem [...] listopada 2001 r. z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96 - Glosa 1998 nr 10 poz. 29). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95 - Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Prezes Rady Ministrów pismem z dnia [...] listopada 2001 r. odwołał A. R. (obecnie C.) z funkcji etatowego członka Kolegium na wniosek Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożony w związku z rezygnacją wymienionej ze stanowiska. Tryb taki wynika z art. 7 ust. 6 z związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Z przepisów powołanej ustawy nie wynika obowiązek odwołania członka samorządowego kolegium odwoławczego z dniem wskazanym przez stronę w złożonej rezygnacji ze stanowiska. Zasadnie organ podnosi, iż akt odwołania został wydany na wniosek skarżącej i, co istotne, nie był przez nią podważany przez 8 lat. Trudno zatem mówić o skutkach niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skarżąca przyznaje w piśmie z dnia [...] września 2010 r. skierowanym do Prezesa Rady Ministrów, że wręczenie jej odwołania nastąpiło w dniu [...] listopada 2001 r. W tym stanie rzeczy, decyzja Prezesa Rady Ministrów, wydana na podstawie art. 156, a nie w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a., wbrew zarzutowi skargi, nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone przepisami art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś postępowanie nadzorcze było prowadzone z poszanowaniem reguł określonych przepisami k.p.a. i wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętych w sprawie ze skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w wyroku.