II SA/Wa 1094/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej postanawia odrzucić skargę. M. D. wniosła w dniu 11 kwietnia 2011 r. skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], utrzymujący w mocy opinię służbową dyrektora Biura [...] Komendy Głównej Policji z dnia [...] listopada 2010 r. za okres służby od 7 sierpnia 2008 r. do 31 maja 2010 r. Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Natomiast postanowieniem z dnia 17 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dwóch zagadnień odpowiadających na pytanie czy na postanowienie dyrektora zakładu karnego oraz czy na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z uwagi na podjęcie uchwał we wskazanych wyżej sprawach (w dniu 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11), postanowieniem z dnia 9 stycznia 2012 r. zostało podjęte postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. D. podlega odrzuceniu gdyż zainicjowana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, nie jest określona klauzulą generalną. Obejmuje zaś - w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa, orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia określone w pkt 2 i 3 tego przepisu, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego oraz akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego i ich związki oraz terenowe organy administracji rządowej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a także na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Co nadto istotne, w świetle art. 5 pkt 2 ppsa sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Dokonanie oceny decyzji utrzymującej w mocy opinię służbową dotyczącą konkretnego funkcjonariusza, zwłaszcza w świetle uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, uprawnia do wskazania, że nie należy ona do form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ppsa poddanych kognicji sądu administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego przez materialne pojęcie decyzji administracyjnej rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa. W ujęciu procesowym jest to akt, który kończy prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne. Decyzja wydawana w następstwie rozpatrzenia odwołania od okresowej opinii służbowej nie posiada tych cech. Opiniowanie okresowe funkcjonariuszy Policji stanowi w istocie ocenę bezpośredniego przełożonego, w której przełożony analizuje wywiązywanie się przez podwładnego z poszczególnych obowiązków służbowych oraz przydatność na zajmowanym stanowisku, a także perspektywy awansu. Ocena ta stanowi podstawę do określenia dalszego przebiegu służby podwładnego. Powyższe wskazuje, że opiniowanie służbowe związane jest z podległością służbową w rozumieniu art. 5 pkt 2 ppsa, stanowi zatem akt wewnętrzny – taki, który kierowany jest do podmiotu znajdującego się w strukturze organu wydającego akt, pozostającego w stosunkach zależności służbowej i osobowej tego organu (w stosunku do podlegającego funkcjonariusza). Okresowa ocena służbowa funkcjonariusza nie może zatem być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej. Opinia służbowa nie jest dokonywana w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, sama również nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych. Niewątpliwie opinia może w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową funkcjonariusza, np. wpływać na awans, uprawnienia do określonych świadczeń, jak również na trwanie stosunku służbowego. Jednakże powyższe konsekwencje nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz dalszych działań przełożonych, podejmowanych w odrębnych postępowaniach (uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 3/11) Dodać również należy, że opinia służbowa nie rozstrzyga sytuacji prawnej adresata, chociaż może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy nie zaś oświadczenie woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną i nie jest nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego (por. uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/11). Nadto użycie w § 11 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej zwrotu "Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć decyzję" nie oznacza, że mamy w tym wypadku do czynienia z decyzją administracyjną. Użycie takiej czy innej nazwy nie determinuje bowiem charakteru prawnego danego aktu jako decyzji administracyjnej. Istotne jest bowiem aby - zgodnie z art. 104 kpa - był to akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia z dnia 18 października 1985 r., II CR 320/85, publ. OSNC 1986/10/158), tymczasem opinia służbowa wyraża jedynie ocenę przełożonego działań podległego mu funkcjonariusza. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.