II SA/Wa 1096/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej Protokolant starszy asystent sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J.B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły - oddala skargę - Rada Gminy w P. w dniu [...] marca 2011 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] o likwidacji z dniem [...] sierpnia 2011 r. Szkoły Podstawowej w C. będącej gminną jednostką budżetową. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że celem likwidacji szkoły jest konieczność dostosowania sieci szkół położonych w Gminie P. do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związane z tym racjonalizowanie ponoszonych kosztów na zadania oświatowe. Jako główną przesłankę uzasadniającą likwidację wskazano małą liczbę dzieci w tej szkole, która jest jedną z dwóch najmniej liczebnych szkół prowadzonych przez Gminę. Według prognoz demograficznych stan liczbowy uczniów w klasach "0-VI" będzie kształtował się w granicach 40 uczniów, z tendencją malejącą. Stwierdzono, że Gmina P. wypełniła dyspozycje warunkujące likwidację szkoły, przewidziane w art. 59 ustawy o systemie oświaty, poprzez: • podjęcie uchwały w dniu [...] lutego 2011 r. o zamiarze likwidacji szkoły, w której podano przyczyny jej podjęcia, zapewniono możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu i wskazano organizację oraz sposób bezpłatnego dowozu tam dzieci, a także zamieszczono informacje kadrowe dla pracowników likwidowanej szkoły, • zawiadomienie w ustawowym terminie rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, • zawiadomienie w ustawowym terminie [...] Kuratora Oświaty Delegatura w S., poprzez przekazanie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły z prośbą o wydanie opinii. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Kurator negatywnie zaopiniował likwidację szkoły, • zapewnienie uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w G. wchodzącej w skład Zespołu Szkół w G., • skierowanie projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły w dniu [...] lutego 2011 r. do zaopiniowania przez zakładową organizację związkową. Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału Powiatowego w L. pismem z dnia [...] lutego 2011 r. negatywnie zaopiniował projekt uchwały. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. J.B. – [...] dziecka uczęszczającego do likwidowanej szkoły - wezwał Radę Gminy w P. do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy w P. w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydała uchwałę uznającą powyższe wezwanie za bezzasadne i stwierdzającą, że naruszenie prawa nie wystąpiło. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r., J.B. wniósł o uchylenie uchwały o likwidacji szkoły oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i wskazał, że zaskarżona uchwała narusza: • art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, • załącznik Nr 2 § 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), • art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zm.), • art. 25a i 25b pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), • art. 2, 88, 94 Konstytucji RP, • § 7 pkt 4, § 22 pkt 9 Statutu Gminy P. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie, podając, że informacje o zamiarze likwidacji szkoły wraz z treścią uchwały wysłano do rodziców uczniów pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Podkreślono, że nazwa placówki "Szkoła Podstawowa w C." jest prawidłowo oznaczona, ponieważ pod taką nazwą funkcjonuje ona od początku swego istnienia. Potwierdza to zachowana dokumentacja z 1974 r. Organ uznał za spóźnione zarzuty skargi dotyczące uchwały o zamiarze likwidacji szkoły w C. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, dodatkowo wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9 i 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosowanie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), legitymowanym czynnie do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą naruszone. W przepisie powyższym chodzi o naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Skarżący, jako [...] dziecka uczęszczającego do szkoły w C., posiada interes prawny i tym samym legitymację skargową w przedmiotowej sprawie wynikającą z art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W ocenie Sądu, uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisywać cech aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom. Wobec tego nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 i 94 Konstytucji RP i w konsekwencji nie ma obowiązku publikowania przedmiotowej uchwały na zasadach określonych dla aktów prawa miejscowego, to jest skierowania aktu do publikacji, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP. Także z przepisów szczególnych, w tym ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o systemie oświaty nie wynika obowiązek publikowania przedmiotowej uchwały. Nie ma ona, co oczywiste, także charakteru przepisów porządkowych wymagających obwieszczenia (art. 14 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Stąd też zarzuty skarżącego w tej mierze należy uznać za bezzasadne. Z tych też względów bezprzedmiotowe jest rozważanie konsekwencji prawnych dotyczących nieogłoszenia aktów prawnych podlegających takiemu obowiązkowi. Kwestia charakteru prawnego uchwały o zamiarze likwidacji szkoły została szeroko rozważona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, której przedmiotem nie było jednak wyjaśnienie wątpliwości, co do przynależności uchwały o zamiarze likwidacji szkoły oraz uchwały o likwidacji szkoły, podjętych na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, do grupy aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, które podlegają obowiązkowi promulgacji, lecz rozstrzygnięcie pytania, czy uchwały te podlegają obowiązkowi opiniowania przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Z udzielonej przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedzi nie wynikają zatem bezpośrednie wskazówki dotyczące rozstrzygnięcia kwestii obowiązku publikacji tej uchwały. Legalność uchwały o likwidacji szkoły publicznej należy ocenić na tle przepisów prawa materialnego regulującego tę problematykę. Zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców, uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty, zawiera zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. Przepis ten wskazuje, że likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie, w którym podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły lub placówki. Stwierdzić należy, że Rada Gminy w P. podjęła zaskarżoną uchwałę o likwidacji szkoły w C. z zachowaniem przepisów obowiązujących w tym względzie. Z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, że Rada Gminy w wymaganym terminie, zawiadomiła rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły i właściwego kuratora oświaty oraz zasięgnęła jego opinii, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Organ dopełnił także obowiązku zaopiniowania wydanego aktu prawnego przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Również uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie budzi zastrzeżeń, bowiem wskazuje szczegółowo czynności jakie wykonano i przepisy, które zastosowano. Nie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego, w związku z zakresem kompetencji sądu administracyjnego, określonego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), wskazany przez organ w uzasadnieniu uchwały społeczno-budżetowy cel likwidacji szkoły przewidujący dostosowanie sieci szkół położonych w Gminie P. do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz racjonalizację ponoszonych kosztów na zadania oświatowe. Należy jedynie stwierdzić, że założenie takie organ mógł przyjąć, skoro Szkoła Podstawowa w C. posiada małą liczbę dzieci, a prognozy demograficzne wskazują na tendencję malejącą w tym względzie. Zarówno z uzasadnienia uchwały jak i protokołu z posiedzenia Rady Gminy w P. z dnia [...] marca 2011 r. wynika, że radnym zostało przedstawione zarówno stanowisko [...] Kuratora Oświaty Delegatura w S. jak i związków zawodowych. Z treści tego protokołu wynika również, że procedura uchwalenia przedmiotowej uchwały przebiegała zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami, w szczególności z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w C. pozostaje fakt, że w uchwale o zamiarze jej likwidacji Rada Gminy w P. przyjęła, że zamierza zlikwidować Szkołę Podstawową w C. wraz z oddziałami przedszkolnymi. Stosownie do art. 14a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, to rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych i wobec tego likwidacja szkoły podstawowej, w której realizowane jest wychowanie przedszkolne w oddziałach przedszkolnych jest równoznaczna ze zlikwidowaniem także wchodzących w jej skład oddziałów przedszkolnych. W związku z tym bez znaczenia jest, czy zostało to doprecyzowane zarówno w uchwale o zamiarze likwidacji szkoły jak i uchwale o likwidacji szkoły. Zdaniem Sądu, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie został naruszony art. 25a i art. 25b pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ z okoliczności sprawy nie wynika, aby przewodniczący Rady Gminy w P. D.K. (nauczyciel zatrudniony na niepełnym etacie w szkole, do której mają trafić dzieci z likwidowanej szkoły) jak i radni F.K. (jego żona pracuje na niepełnym etacie w szkole, do której mają trafić dzieci z likwidowanej szkoły) i R.C. (zatrudniony na ½ etatu w jednej ze szkół, w której nastąpiłaby redukcja etatów, gdyby nie została zamknięta szkoła w C.) mieli interes prawny w głosowaniu w Radzie Gminy w P. w sprawie likwidacji przedmiotowej szkoły i z tego powodu podlegali wyłączeniu z głosowania. Nie zostało także wykazane, aby została naruszona zasada niepołączalności mandatu radnego gminy z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. Z przedstawionych w skardze okoliczności nie wynika bowiem, aby R.C. nie mógł brać udziału w głosowaniu z tego powodu, że jest zatrudniony także na ½ etatu w Gminnym Zakładzie Komunalnym w P., który to fakt według wnoszącego skargę, mógł wywołać naciski organów nadrzędnych w związku z tym, że Gminny Zakład Komunalny w P. pozostaje w strukturze organizacyjnej Gminy P. Co się zaś tyczy zarzutu nieprawidłowego oznaczenia likwidowanej szkoły, to należy stwierdzić, że nazwa likwidowanej "Szkoły Podstawowej w C." użyta w zaskarżonej uchwale jest identyczna z nazwą, którą posługuje się ta szkoła, co wynika z używanej przez nią pieczęci (ilustruje to udostępniona Sądowi dokumentacja). Bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że Rada Gminy w P. nie wyjaśniła skarżącemu trybu zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. o zamiarze likwidacji szkoły w związku z tym, że w dniu [...] lutego 2011 r. wpłynęła do tego organu jego skarga na tę uchwałę powołująca się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie znajdując podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, skargę jako bezzasadną należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.