II SA/Wa 1097/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. odmówił Z. L. przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że skarżąca znalazła się na [...] miejscu na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) i złożyła wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 10) wyznaczył limit 75 miejsc na tej aplikacji. Limit ten uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób wyżej umieszczonych na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, prawo do pobierania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym zakończyła się aplikacja ogólna, przysługuje tylko temu aplikantowi aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Przez osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia należy rozumieć aplikanta aplikacji ogólnej, który na liście klasyfikacyjnej aplikantów zajął miejsce umożliwiające mu przyjęcie go na aplikację specjalistyczną. Wobec wyczerpania limitu Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odmówił przyjęcia na aplikację sędziowską, w związku z czym aplikant nie spełnił warunku, od którego zależało zachowanie prawa do pobierania stypendium za miesiąc grudzień. W wyniku rozpoznania odwołania Z. L., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor Krajowej Szkoły przyznaje aplikantowi, na jego wniosek, stypendium na czas aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, z wyłączeniem okresu stażu, o którym mowa w art. 31 ust. 2 tej ustawy. W myśl art. 42 ust. 4 ww. ustawy aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że analiza całokształtu regulacji zawartych w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dotyczących zasad przyznawania stypendium, prowadzi do wniosku, że przyznanie aplikantowi stypendium, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole, nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca enumeratywnie wymienił w tej ustawie sprawy, w których Dyrektor Krajowej Szkoły posiada kompetencję do wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Ministra, przyznanie stypendium albo odmowa jego przyznania jest to czynność materialno – techniczna. Istotą tej czynności jest zaistnienie sytuacji upoważniającej odpowiedni organ do podjęcia czynności, za pomocą której "otworzy się" skutek prawny tej normy prawnej, która upoważniła ten podmiot do działania. Działania materialno – techniczne mogą wprawdzie wywoływać skutki prawne w sposób pośredni, niemniej jednak nie podlegają one kodeksowym rygorom, które ustawa wiąże z decyzjami administracyjnymi. W konsekwencji czynność materialno – techniczna nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, nie może być także przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, decyzja Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. z dnia [...] stycznia 2011 r., odmawiająca przyznania stypendium, została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują możliwości wydania takiej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stąd też należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. L., zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 104 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, co skutkowało uchyleniem i umorzeniem postępowania w I instancji; - naruszenie przepisów postępowania – art. 156 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana bez podstawy prawnej, a więc jest nieważna. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2011 r. narusza przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę zasadną. Sąd najpierw skupił się na odpowiedzi na pytanie, czy powyższa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy wydanej przez Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnej. Do stwierdzenia czy istnieje droga postępowania przed sądami administracyjnymi nieistotne jest, czy decyzja ta rozstrzyga sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a. Ocena prawidłowości wydanej decyzji zależy więc także od ustalenia, czy przedmiotem postępowania administracyjnego była indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej, czy też sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. W orzecznictwie ukształtowane zostało zapatrywanie, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej, jeśli treść stosunków prawnych łączących strony, które są równorzędnymi podmiotami, obejmuje ich wzajemne prawa i obowiązki albo tworzy dany stan prawny. Jeśli zaś jeden z podmiotów ma pozycję działającego w ramach swej władzy zwierzchniej, taki stosunek nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 85/02, OSNC 2003, Nr 10, poz. 129; uchwała SN z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt III CZP 46/01, OSNC 2002, Nr 7 – 8, poz. 85). Stosunek cywilnoprawny powstaje m.in. na skutek wydania decyzji administracyjnej (por. uchwała SN z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 101/08, OSNC 2009, Nr 4, poz. 57). Sprawa niniejsza nie ma charakteru cywilnoprawnego, brak jest bowiem równorzędności podmiotów: Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury działa w ramach swych zwierzchnich uprawnień. Pomiędzy skarżącą a Dyrektorem Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nie została zawarta umowa, która zobowiązywałaby Dyrektora do wypłaty stypendium na rzecz skarżącej. Brak też jest jakiegokolwiek innego źródła powstania tego stosunku cywilnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez naczelne i centralne organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Zwrócić należy uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (ONSA 2001, Nr 3, poz. 98), w której wyrażono pogląd, że państwowe szkoły wyższe powołane zostały z mocy prawa do załatwiania także spraw z zakresu administracji publicznej (patrz także uchwała NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 5/03, ONSA 2004, Nr 1, poz. 9). Sprawą z zakresu administracji publicznej jest sprawa o przyznanie lub o odmowie przyznania stypendium doktoranckiego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 43/05). Niemniej jednak zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, stosunek łączący Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury i aplikanta jest stosunkiem administracyjnoprawnym, w ramach którego organizacja aplikacji, prawa i obowiązki aplikantów określone zostały przez ustawę, która Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury wyposażyła w cechy władztwa zwierzchniego. Inną zaś kwestią jest, czy przyznanie bądź odmowa przyznania stypendium winna przybrać formę decyzji. Nie jest sporne, iż przyznanie stypendium ma charakter czynności materialno – technicznej, a więc nie wymaga przybrania formy decyzji administracyjnej. Wywołuje ono bowiem skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym – wypłatę stypendium. Odmowa dokonania czynności materialno – technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, gdyż stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (tak NSA w wyroku z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1301/09, LEX nr 595056). W konsekwencji pomimo braku w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury wymienienia, iż w kwestii stypendium Dyrektor Krajowej Szkoły orzeka w formie decyzji, to w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia rozstrzygnięcie winno przybrać kształt decyzji administracyjnej. Zasadnie więc Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, procedując w sprawie odmowy przyznania stypendium, orzekł w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji błędne było stwierdzenie przez Ministra Sprawiedliwości, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. W sprawie niniejszej brak było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Minister Sprawiedliwości powinien więc merytorycznie rozstrzygnąć sprawę dotyczącą wypłaty stypendium. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien mieć na względzie przedstawioną powyżej argumentację prawną i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności w sposób merytoryczny rozstrzygnąć sprawę. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o treść art. 152 powołanej wyżej ustawy.