II SA/Wa 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przydziale kwatery tymczasowej - oddala skargę - Komendant Główny Policji, decyzją dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] przydzielił M. S. kwaterę tymczasową. M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu [...] października 2016 r. złożyła do Komendanta Głównego Policji w trybie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o Policji wniosek o zmianę powyżej określonej decyzji, w części dotyczącej przydzielenia kwatery tymczasowej i ustalenie, że na podstawie tej decyzji otrzymała przydział lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w dniu [...] września 2017 r. wydał nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o przydziale M. S. kwatery tymczasowe. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał za organem pierwszej instancji, że kwatery tymczasowe przeznaczone są do zakwaterowania funkcjonariuszy Policji na czas pełnienia przez nich służby, bez uwzględnienia członków ich rodzin, czym różnią się od służbowych lokali. Dysponowanie przez organ Policji kwaterą tymczasową odbywa się na podstawie i w zakresie Porozumienia z dnia 8 grudnia 2016 r. w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji lokali mieszkalnych stanowiących własność miasta [...] z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego Policji. Przepisy Rozdziału 8 ustawy o Policji przewidują możliwość przydzielenia policjantowi kwatery tymczasowej, niemniej regulacje te nie zostały wyrażone wprost. Zarówno postanowienia art. 88 ust. 2, jak też art. 96 ust. 4 ustawy o Policji przewidują możliwość przydzielenia policjantowi kwatery tymczasowej, przy czym wskazane wprost przypadki odnoszą się do wyjątkowych sytuacji, a regulacje te mają charakter norm kolizyjnych. Wynika stąd wniosek, że organy Policji posiadają kompetencje do przydzielania oddanych im do dyspozycji lokali bądź na zasadach zakwaterowania tymczasowego (kwatery), bądź jako lokali mieszkalnych. Jakkolwiek ustawa nie wyraża tej reguły wprost, to normatywne wyróżnienie statusu kwater tymczasowych, które konsekwentnie zostało przeprowadzone w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 z późn. zm.), posiada ratio legis w postaci konieczności kwaterowania funkcjonariuszy przenoszonych do czasowego pełnienia służby, wiążącej się z częstą zmianą miejsca zamieszkania. W tej sytuacji, przydzielenie stronie kwatery tymczasowej nie nastąpiło z naruszeniem prawa. Nadmienić w tym miejscu należy, że art. 155 K.p.a. uprawnia organy administracji publicznej do zmiany własnej decyzji ostatecznej, ale z zastrzeżeniem zgodności takiej zmiany i interesem społecznym. W niniejszej sprawie, interes społeczny dotyczy konieczności zachowania substancji mieszkaniowej celem realizacji tymczasowego kwaterowania funkcjonariuszy, stoi w kolizji z wyrażonym we wniosku interesem strony o w ocenie organu odwoławczego decyduje, w aspekcie proceduralnym, o odmowie zmiany przedmiotowej decyzji. M. S. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2017 r. zarzucają, że do jej wydania doszło w warunkach naruszenia art. 88 ust. 1 i 2 oraz art. 97 ust. 1 i 5 ustawy o Policji w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 ust. 1 pkt 3 powyżej powołanego rozporządzenia, gdyż zarówno przedmiot najmu nie odpowiadał warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe dla najemcy. Pełnomocnik skarżącej podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodni z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej zwanej "P.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Na wstępie należy podać, że skarżąca w dniu [...] czerwca 2012 r. złożyła do Komendanta Głównego Policji wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. Natomiast ten sam organ decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. przydzielił skarżącej tymczasową kwaterę nr [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta wobec nie złożenia od niej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stała się ostateczna. Skarżąca w dniu [...] października 2016 r. złożyła do Komendanta Głównego Policji wniosek w trybie art. 155 K.p.a. o zmianę tej decyzji i ustalenia, że na jej podstawie otrzymała przydział lokalu mieszkalnego. W tym miejscu podać należy, że powyżej określona decyzja została wydana na podstawie art. 104 K.p.a., art. 96 ust. 4 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.) oraz § 10 ust. 1 i 2, § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Ustanowiona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym - por. szerzej np. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 694 i nast. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy. Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 K.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Redakcja tego przepisu K.p.a. wskazuje na to, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wszczyna się z urzędu. Podkreśla się jednak niejednokrotnie w doktrynie, że należy dopuścić także możliwość wszczęcia tego postępowania na żądanie strony, a tym samym sytuacji takiej nie należy oceniać w kategoriach naruszenia prawa (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2006, s. 920). Na podstawie art. 155 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym. Nawet jednak spełnienie wszystkich wyliczonych w art. 155 K.p.a. przesłanek nie zawsze otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 K.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06. Przewidziana w art. 155 K.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się zatem jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zatem organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że art. 155 K.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji o przydziale skarżącej tymczasowej kwatery. Decyzja taka nie jest bowiem zależna od uznania administracyjnego. W okolicznościach wskazanych w art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1, można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny. Koszty zakwaterowania pokrywane są ze środków budżetowych Policji, nie dłużej niż przez 2 lata od dnia przydzielenia tymczasowej kwatery. Przepis stanowił podstawę prawną wydanej ostatecznej decyzji o przydziale skarżącej tymczasowej kwatery. W konsekwencji wola skarżącej, czy też jej zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji, nie jest w tej sytuacji wystarczające. Uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby bowiem do sprzeczności z jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06). Decyzja o przydziale tymczasowej kwatery na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o Policji jest uprawnieniem organu, a zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., w żądanym przez skarżącą zakresie prowadziłoby do wydania decyzji wykraczającej poza jej zakres przedmiotowy, co spowodowałoby w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie innego przepisu, tj. art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Podkreślić należy, że przepisy regulujące postępowanie o przydział tymczasowej kwatery są odrębne od przepisów regulujących przydział lokalu mieszkalnego. Tym samym bezprzedmiotowym było badanie przez orzekające w sprawie organy, czy za ewentualną zmianą decyzji przemawia interes strony bądź interes społeczny. Nawet ewentualna ocena, że interes po stronie skarżącej istnieje, to interes ten w myśl art. 155 K.p.a. musi być bowiem "słuszny" (kwalifikowany), a za taki nie można uznać interesu, który jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, Palestra 2006/1-2/241). W związku z powyższym skarga nie mogła zostać uwzględniona, a podniesione w niej zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Za całkowicie nietrafiony należało uznać zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który dotyczy wyłącznie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, a nie tymczasowej kwatery. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.