II SA/Wa 1101/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w S., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 2e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował M. P. na stopień służbowy [...] Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r. W dniu 7 grudnia 2009 r. M. P. złożył odwołanie od powyższego aktu mianowania, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, a także art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zażądał uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez mianowanie go na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Szef Służby Celnej poinformował M. P., że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. M. P. pismem z dnia 5 lutego 2010 r. skierował do Szefa Służby Celnej żądanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniesionego odwołania od aktu mianowania na stopień służbowy i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty sprawy. W jego ocenie akt mianowania jest decyzją administracyjną i rozpatrzenie przedmiotowego odwołania od aktu mianowania powinno nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na powyższe Szef Służby Celnej pismem z dnia [...] lutego 2010 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 961/08), zawierające pogląd odnośnie rozgraniczenia właściwości roszczeń funkcjonariuszy celnych, które zachowało aktualność co do obecnie obowiązujących przepisów art. 188 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 189 ustawy o Służbie Celnej. M. P. w dniu 5 marca 2010 r. wniósł zażalenie do Ministra Finansów na niezałatwienie sprawy przez Szefa Służby Celnej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Finansów poinformował wyżej wymienionego, że mianowanie na stopień nie jest decyzją administracyjną, a zatem Szef Służby Celnej nie jest organem odwoławczym w sprawach dotyczących mianowania na stopień służbowy i nie jest w związku z tym podmiotem właściwym do rozpatrywania tego rodzaju spraw. W dniu 13 maja 2010 r. M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Szefa Służby Celnej, na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 9 grudnia 2009 r. od aktu mianowania w Służbie Celnej, wnosząc o zobowiązanie Szefa Służby Celnej do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., wydanym w sprawie II SAB/Wa 176/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Szefa Służby Celnej do rozpoznania odwołania wniesionego przez M. P. od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w S. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. W wyniku uprawomocnienia się wskazanego wyroku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Szef Służby Celnej utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania M. P. na stopień służbowy [...] Służby Celnej w zakresie określenia korpusu. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "...przed dniem wejścia w życie ustawy...", a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie: art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, ponadto naruszenie art. 6 k.p.a., przez działanie wbrew zasadzie praworządności, czyli nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto w skardze zarzucono niezgodność wydanych decyzji z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływane jako p.p.s.a.), uchylenie decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej wymaga dokonania wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z jego treścią funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z językowej wykładni użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" można wywodzić zarówno, że chodzi o moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy (chwilę wejścia w życie ustawy), jak też o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, należy więc odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Zgodnie z wykładnią systemową nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Analizując przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, należy mieć na uwadze, że ustawodawca chciał między innymi uporządkować zakres stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, oraz stworzyć korpusy stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2 - 6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Nie może budzić wątpliwości, że celem tej regulacji nie mogło być i nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem całego dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 - 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym przepisie. Skoro zatem celem regulacji, zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie "płynnej" zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Takie samo stanowisko w powyższej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1070/11). Dyrektor Izby Celnej w S., jak i Szef Służby Celnej, dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. W sprawie niniejszej skarżący kwestionuje akt mianowania w zakresie przypisania go do określonego korpusu, jak również w zakresie stopnia służbowego w tym korpusie. W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, analizie poddany został przepis art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Wśród wymienionych powyżej kwestii nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy zaznaczył, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych, charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Wynika z tego, że przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy potwierdził pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych oraz jego istotne elementy. Ochroną sądową nie jest objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy: takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy i związana z tym dyspozycyjność. Dlatego też organ, wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu – słusznie uznając żądanie M. P. dotyczące mianowania na wyższy stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych za bezzasadne. Tym samym bezzasadny jest również zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Kolejnym zarzutem skarżącego jest naruszenie art. 2, 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. Wyrażone w nich zasady należy tłumaczyć jako działanie na podstawie przepisów prawa, obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji ma obowiązek dokładnego ustalenia jaki przepis obowiązuje w dniu wydania decyzji, a następnie musi ustalić stan faktyczny, do którego zastosuje te konkretne przepisy. Organ ma bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, nie ma w nim miejsca na dowolność interpretacji norm prawnych i obowiązek ten organ respektował. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów Konstytucji przez organy orzekające w sprawie. Podsumowując poczynione wyżej uwagi należy stwierdzić, że decyzje podjęte zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w S., jak i Szefa Służby Celnej należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. W sprawie Sąd nie stwierdził też naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).