II SA/Wa 111/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B.i D.N. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (RP) (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o odmowie wydania B.N. i D.N. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na podstawie art. 29 w związku z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że w dniu [...] lipca 1997 r. D.N. zawarł z Oddziałem Terenowym Nr [...] WAM z siedzibą w W., na czas zatrudnienia na stanowisku [...] w WAM Oddziału Terenowego Nr [...], umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...]. Umowa o pracę została rozwiązana z dniem [...] sierpnia 2003 r. z powodu likwidacji zakładu pracy, na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn zakładu pracy oraz zmianie niektórych ustaw. W dniu [...] grudnia 2003 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] WAM w W. wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] z pozwem o nakazanie B.N. i D.N. opuszczenia i opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...]. W dniu [...] lutego 2004 r. D.N. wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] I Wydział Cywilny o ustalenie istnienia stosunku najmu, który wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. oddalił powództwo wyżej wymienionych w zakresie ustalenia wstąpienia w stosunek najmu, a w dniu [...] czerwca 2007 r. umorzył postępowanie o ich eksmisję z zajmowanego lokalu. W dniu [...] lipca 2009 r. B.N. i D.N. złożyli wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na czas oznaczony nie krótszy niż 10 lat od daty wydania decyzji w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W jego uzasadnieniu wskazali, że nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a konieczność zmiany miejsca zamieszkania miałaby zły wpływ na terapię syna. Do wniosku dołączyli zaświadczenia o zatrudnieniu i wysokości zarobków, zaświadczenie z Ośrodka Pomocy Społecznej i opinie ze szkół synów. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówił B.N. oraz D.N. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Po rozpoznaniu odwołania, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc, że zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. W takiej sytuacji organ administracji rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa, co oznacza, że wydanie decyzji powinno być poprzedzone wyczerpującym zebraniem całego materiału dowodowego, dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych, a także wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem całokształtu materiału dowodowego. Podkreślił, że nawet zaistnienie przesłanki wyjątkowości sytuacji daje organowi wyłącznie potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie prawny obowiązek przyznania takiego prawa. W takiej sytuacji interpretując pojęcie "sytuacja wyjątkowa" należy odwołać się do definicji zawartej w "Słowniku Języka Polskiego", stosownie do której na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie w jakim się ktoś znajduje. W ocenie organu B.N. i D.N. nie wykazali, że w ich przypadku zaistniała wyjątkowość sytuacji, bowiem o tej przesłance nie może przesądzać wskazana przez strony okoliczność braku tytułu prawnego do innego lokalu, brak środków finansowych na jego zakup, a także ewentualne problemy ze zmianą szkoły dzieci. Sytuacje takie nie należą do wyjątków i dotyczą bardzo wielu rodzin, a ponadto gdyby intencją ustawodawcy, wyrażoną w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, miało być przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu lub braku możliwości zakupu mieszkania we własnym zakresie to byłoby to wyrażone expressis verbis w treści ustawy. Celem tego artykułu nie było ustanowienie podstawy do pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym dla osób, które nie mają prawa do żadnego lokalu lub nie mogą zaspokoić swoich potrzeb we własnym zakresie, bowiem służą temu inne instytucje działające na innych podstawach prawnych, co jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/06. Organ wskazał również, iż D.N. otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 2300,44 zł brutto miesięcznie, a jego żona w wysokości 1300,00 zł brutto miesięcznie, a zatem, biorąc pod uwagę udokumentowane dochody z tytułu wykonywania pracy, zainteresowani mogą starać się wynająć mieszkanie w oparciu o powszechnie praktykowany wynajem lokali mieszkalnych. Zadaniem ustawowym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Dlatego też zasób mieszkaniowy, pozostający w dyspozycji Agencji, przeznaczony jest na zaspokojenie ich potrzeb. Interes żołnierzy zawodowych oczekujących na lokal mieszkalny góruje nad interesem innych osób. Aktualnie sytuacja mieszkaniowa w W. jest bardzo trudna, ponieważ na ten lokal czeka 1349 żołnierzy służby zawodowej wraz z rodzinami i 617 żołnierzy samotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.N. i D.N. wnieśli o uchylenie decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] października 2009 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonej decyzji zarzucili: • naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, • naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podnieśli, że powyższa decyzja nosi cechy dowolności, ponieważ organ rozstrzygający nie oparł się na całym materiale dowodowym zebranym w sprawie. Załatwienie sprawy nie zostało poprzedzone wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych. Wskazali, iż przesłanka wyjątkowości sytuacji została w ich przypadku spełniona, bowiem wykazali, iż nie są w stanie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych na rynku wtórnym, jak i nie jest możliwy do zrealizowania wynajem mieszkania na wolnym rynku. W ocenie skarżących organ błędnie wskazywał na faktyczny dochód rodziny jedynie w kwocie brutto, nie uwzględniając wydatków stałych, na które składają się podstawowe opłaty związane z jej funkcjonowaniem, co znacząco ogranicza możliwości finansowe. Ponadto podkreślili, że D.N. jest pracownikiem cywilnym wojska, a więc wykazał stały związek z wojskiem poprzez ciągłość zatrudnienia w jednostkach wojskowych. Wnoszący skargę wskazali, że organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] istotnie jest niezbędny do zakwaterowania żołnierza służby stałej wraz z rodziną, a zatem nie stanowi ona, iż interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich uprawnień mieszkaniowych góruje nad interesem skarżących. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przesłanką materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), który stanowi, że w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z użytego sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, sytuacją wyjątkową będzie taka sytuacja, która świadczy nie tylko o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę ubiegającą się o prawo zamieszkiwania we własnym zakresie, lecz musi wynikać także z innych obiektywnie istniejących okoliczności takich jak: szczególnie trudna sytuacja życiowa, ciężka choroba, kalectwo lub zdarzenie losowe. Zwrot "sytuacja wyjątkowa" jest pojęciem niedookreślonym i wymaga każdorazowo wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Celowym wydaje się w związku z tym odwołanie do definicji słownikowej określenia "wyjątkowy", zgodnie z którą jest to: bardzo rzadki, wyróżniający się czymś, szczególny, osobliwy. Należy przy tym podkreślić, iż wykazanie istnienia "sytuacji wyjątkowej" spoczywa na stronie ubiegającej się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać, by skarżący wykazali, iż położenie w jakim się znajdują, można określić mianem "sytuacji wyjątkowej". Obydwoje małżonkowie osiągają łącznie dochody z tytułu zatrudnienia w kwocie ok. 3600 zł brutto miesięcznie, a na utrzymaniu mają dwóch synów w wieku 12 i 15 lat. Okoliczność, iż osiągane dochody są niewystarczające na wynajęcie lokalu mieszkalnego, a tym bardziej na jego zakup nie upoważniają do uznania zaistnienia sytuacji wyjątkowej. W podobnym położeniu są również dziesiątki tysięcy rodzin w naszym kraju, co świadczy o powszechności, a nie wyjątkowości takiego zjawiska. Ponadto celem omawianej regulacji z całą pewnością nie był zamiar ustanowienia podstawy do pomocy powszechnej o charakterze socjalnym, albowiem udzielają jej inne instytucje przewidziane w odrębnych przepisach. Gdyby intencją ustawodawcy było zapewnienie takiej pomocy, wyraziłby to expressis verbis w treści ustawy. Należy zwrócić uwagę, że podstawowym celem ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, określającej zasady gospodarowania przez Wojskową Agencję Mieszkaniową w imieniu Skarbu Państwa nieruchomościami stanowiącymi jego własność, jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, a nie innych osób. Stąd też podnoszone w skardze okoliczności, że skarżący D.N. jest cywilnym pracownikiem wojska, a nadto wykazał stały związek z resortem obrony poprzez ciągłość zatrudnienia w jednostkach wojskowych, nie mogą przemawiać za wyjątkowością sytuacji jego rodziny. Wbrew zarzutowi skargi organ nie ma obowiązku wykazywania, że przedmiotowy lokal mieszkalny jest niezbędny do zakwaterowania żołnierza służby stałej, albowiem wymóg taki nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie jest to konieczne, co zdają się sugerować skarżący, do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponad wszelką wątpliwość lokal ten znajduje się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i w pierwszej kolejności winien być przeznaczony na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy, skoro potrzeby takie występują i w dodatku nie zostały przez skarżących zakwestionowane. W ocenie Sądu Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał zaskarżone rozstrzygnięcie po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, w oparciu o prawidłową podstawę prawną oraz uzasadnił je zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.