II SA/Wa 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M.K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku oddala sprzeciw. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, z późn. zm.), art. 138 § 2 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), art. 61 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1189) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.), uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o przyznaniu M.K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych po okresie 90-dniowej karencji od dnia rejestracji, tj. od dnia [...] lipca 2018 r. do dnia [...] października 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. do [...] Urzędu Pracy ([...]UP) w T. wpłynął wniosek M.K. o przyznanie prawa do zasiłku z zaliczeniem okresu pracy w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Wielkiej Brytanii) do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej. Marszałek Województwa [...]decyzją z dnia [...] maja 2018 r. przyznał stronie prawo do zasiłku dla bezrobotnych po okresie 90-dniowej karencji od dnia rejestracji, tj. od dnia [...] lipca 2018 r. do dnia [...] października 2018 r. Od powyższej decyzji M.K. złożył odwołanie, do którego załączył decyzję Starosty [...]orzekającą o uznaniu go za bezrobotnego z dniem [...] stycznia 2018 r. (pierwsza rejestracja). W związku z tym [...] lipca 2018 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki wystąpiło do Powiatowego Urzędu Pracy (PUP) w I. z prośbą o informację, czy podczas pierwszej rejestracji M.K. został zawiadomiony, zgodnie z art. 66 K.p.a., o możliwości złożenia odrębnego wniosku o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych do Marszałka Województwa [...]. Z informacji uzyskanych z PUP w I. wynika, że strona złożyła [...] stycznia 2018 r. jedynie oświadczenie, że nie wystąpi do [...]UP w T. o zaliczenie okresu zatrudnienia za granicą do okresu uprawniającego do zasiłku i przyznanie prawa do zasiłku. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że z uzyskanych informacji z PUP w I. wynika, że M.K. przy rejestracji [...] stycznia 2018 r. złożył oświadczenie o pracy za granicą oraz, że nie wystąpi do [...]UP w T. o zaliczenie okresu zatrudnienia za granicą do okresu uprawniającego do zasiłku i przyznanie prawa do zasiłku. Z rejestru centralnego wynika, że po [...] stycznia 2018 r. strona nie złożyła do Marszałka Województwa [...] wniosku o przyznanie prawa do zasiłku. Zaznaczył, że jeśli do sprawy ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to starosta powiatu powinien niezwłocznie przekazać sprawę do marszałka województwa w trybie art. 65 K.p.a. albo zawiadomić zainteresowanego, zgodnie z art. 66 § 2 K.p.a., o możliwości złożenia odrębnego wniosku o zasiłek dla bezrobotnych do marszałka województwa. Stosownie do treści art. 66 § 2 K.p.a., jeśli zainteresowany złoży odrębny wniosek w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia wydanego w oparciu o art. 66 § 1 K.p.a., to uważa się, że nowy wniosek został złożony w dniu złożenia pierwszego wniosku. W przypadku, gdy bezrobotny, po otrzymaniu od starosty powiatu odpowiedniego zawiadomienia, nie złoży odrębnego wniosku o przyznanie zasiłku, to należy przyjąć, że bezrobotny w ogóle nie złożył wniosku o zasiłek w odniesieniu do danej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. W toku postępowania ustalono, że po rejestracji [...] stycznia 2018 r. Starosta I. nie przekazał sprawy do właściwego marszałka województwa ani nie zawiadomił strony o możliwości złożenia odrębnego wniosku zgodnie z art. 66 K.p.a. Oznacza to, że Starosta I. nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 65 lub art. 66 K.p.a. w odniesieniu do pierwszej rejestracji. Tym samym, należy uznać, że sprawa przyznania zasiłku dla bezrobotnych w odniesieniu do pierwszej rejestracji pozostaje nierozpatrzona przez właściwy organ. Organ odwoławczy zaznaczył, że dla ustalenia, czy w sprawie dotyczącej drugiej rejestracji będzie miał zastosowanie art. 73 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, konieczne jest rozstrzygnięcie, czy M.K. nabył prawo do zasiłku po pierwszej rejestracji. Oznacza to, że rozstrzygnięcie sprawy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w odniesieniu do drugiej rejestracji ma ścisły związek ze sprawą przyznania prawa do zasiłku w oparciu o pierwszą rejestrację strony. Podkreślił, że Marszałek Województwa [...] wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie wziął pod uwagę pierwszej rejestracji M.K., co stanowiło naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji jest obowiązany wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie istotna okoliczność faktyczna, tj. pierwsza rejestracja w PUP, nie została uwzględniona w decyzji przez Marszałka Województwa [...], to należy uznać, że dla zachowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania konieczne jest ustosunkowanie się do tej okoliczności również przez organ pierwszej instancji. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K. zakwestionował decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2018 r. wnosząc o merytoryczne rozpoznanie sprawy związanej z przyznaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy w na terenie Wielkiej Brytanii. Ponadto wskazał, że podczas rejestracji w dniu [...] stycznia 2018 r. oświadczył, że nie zamierza ubiegać się o przyznanie prawa do zasiłku przez Marszałka Województwa [...]. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Od dnia 1 czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej: P.p.s.a. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 838/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przepis art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do treści § 2b art. 138 K.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.). Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Badając, w świetle powyższych kryteriów, zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie wskazał, że aby uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego strona musi spełnić warunki określone w polskim ustawodawstwie. Zgodnie z art. 73 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1265, z późn. zm.) osoba, która utraciła status bezrobotnego na okres nie dłuższy niż 365 dni, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 71 tej ustawy, uzyskuje prawo do kontynuacji pobierania zasiłku dla bezrobotnych należnego przed utratą statusu osoby bezrobotnej. Jak wynika z aplikacji centralnej rejestru bezrobotnych i poszukujących pracy (rejestru centralnego) M.K. był zarejestrowany od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r., a następnie zarejestrował się w dniu [...] kwietnia 2018 r. Oznacza to, że skarżący utracił status osoby bezrobotnej na okres nie dłuższy niż 365 dni. Art. 73 ust. 7 tej ustawy ma, co do zasady, zastosowanie do sytuacji, w których bezrobotny miał przed utratą statusu osoby bezrobotnej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Oznacza to, że dla ustalenia, czy w sprawie dotyczącej drugiej rejestracji skarżącego będzie miał zastosowanie art. 73 ust. 7 ustawy, konieczne jest rozstrzygnięcie, czy nabył on prawo do zasiłku po pierwszej rejestracji, tj. [...] stycznia 2018 r. Z informacji uzyskanych przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z PUP w I. wynika, że M.K. przy rejestracji [...] stycznia 2018 r. złożył oświadczenie o pracy za granicą oraz, że nie wystąpi do [...]UP w T. o zaliczenie okresu zatrudnienia za granicą do okresu uprawniającego do zasiłku i przyznanie prawa do zasiłku. Z kolei z rejestru centralnego, wynika, że po [...] stycznia 2018 r. skarżący nie złożył do Marszałka Województwa [...] wniosku o przyznanie prawa do zasiłku. Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że jeśli do sprawy ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to starosta powiatu powinien niezwłocznie przekazać sprawę do marszałka województwa w trybie art. 65 K.p.a. albo zawiadomić zainteresowanego, zgodnie z art. 66 § 2 K.p.a., o możliwości złożenia odrębnego wniosku o zasiłek dla bezrobotnych do marszałka województwa. Zgodnie z art. 66 § 2 K.p.a., jeśli zainteresowany złoży odrębny wniosek w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia wydanego w oparciu o art. 66 § 1 K.p.a., to uważa się, że nowy wniosek został złożony w dniu złożenia pierwszego wniosku. W przypadku, gdy bezrobotny, po otrzymaniu od starosty powiatu odpowiedniego zawiadomienia, nie złoży odrębnego wniosku o przyznanie zasiłku, to należy przyjąć, że bezrobotny w ogóle nie złożył wniosku o zasiłek w odniesieniu do danej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Jak wynika z akt sprawy po rejestracji [...] stycznia 2018 r. Starosta [...] nie przekazał sprawy do właściwego marszałka województwa ani nie zawiadomił skarżącego o możliwości złożenia odrębnego wniosku zgodnie z art. 66 K.p.a. Oznacza to, że Starosta [...] nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 65 lub art. 66 K.p.a. w odniesieniu do pierwszej rejestracji, a zatem należy uznać, że sprawa przyznania zasiłku dla bezrobotnych w odniesieniu do pierwszej rejestracji pozostaje nierozpatrzona przez właściwy organ. W zaskarżonej decyzji Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo zaznaczył, że dla ustalenia, czy w sprawie dotyczącej drugiej rejestracji będzie miał zastosowanie art. 73 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, konieczne jest rozstrzygnięcie, czy M.K. nabył prawo do zasiłku po pierwszej rejestracji. Oznacza to, że rozstrzygnięcie sprawy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w odniesieniu do drugiej rejestracji ma ścisły związek ze sprawą przyznania prawa do zasiłku w oparciu o pierwszą rejestrację strony. Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, że skoro w przedmiotowej sprawie istotna okoliczność faktyczna, tj. pierwsza rejestracja w PUP w I., nie została uwzględniona przez Marszałka Województwa [...] w decyzji z dnia [...] maja 2018 r., to należy uznać, że dla zachowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania konieczne jest ustosunkowanie się do tej okoliczności również przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji wskazane uchybienia organu pierwszej instancji skutkują koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mając na uwadze treść art. 73 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 15 K.p.a., wydanie przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybiło normie art. 138 § 2 K.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.