II SA/Wa 1110/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od propozycji określającej warunki pełnienia służby oddala skargę Szef Służby Celnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania M. L. (zwanej dalej skarżącą) od propozycji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W motywach uzasadnienia podał, że Dyrektor Izby Celnej w [...] na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323 z późn. zm.), pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. złożył funkcjonariuszowi celnemu M. L. propozycję, określającą warunki pełnienia służby. Otrzymanie propozycji skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem w dniu [...] grudnia 2010 r. W pisemnym oświadczeniu złożonym w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca przyjęła otrzymaną propozycję. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...]. z dnia [...] grudnia 2010 r.", skierowanym do Szefa Służby Celnej, skarżąca wnosiła o uchylenie w całości przedmiotowej propozycji złożonej przez Dyrektora Izby Celnej w [...] i przedstawienie jej propozycji stanowiska [...], ewentualnie uchylenie w całości powyższej propozycji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej w [...]. Szef Służby Celnej, stwierdzając niedopuszczalność odwołania wskazał, iż środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji administracyjnych. Natomiast propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie ma takiego charakteru. Powołując się na poglądy doktryny organ podkreślił, że przez decyzję rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Organ zaznaczył, że materialnoprawną podstawą złożenia propozycji skarżącemu był przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, który nie dawał kierownikowi urzędu uprawnienia do dokonywania w sposób władczy zmiany warunków pełnienia służby. Podniósł, że z treści art. 222 ust. 3 i 5 ww. ustawy jednoznacznie wynika, że propozycja składana funkcjonariuszowi celnemu, to jednostronne oświadczenie woli kierownika urzędu, proponujące jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie oświadczenie woli. Skarżąca mając możliwość odmowy przyjęcia propozycji Dyrektora Izby Celnej w [...] oświadczeniem woli z dnia [...] grudnia 2010 r. zgodziła się na zmianę warunków pełnienia służby. Organ podkreślił jednocześnie, że mimo, iż stosunek służbowy skarżącej jest stosunkiem administracyjnoprawnym, który powstał w drodze mianowania do służby, nie oznacza to, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że dopiero odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w ustawowym terminie 7 dni oświadczenia w tym zakresie przez funkcjonariusza celnego, spowoduje wydanie, zgodnie z art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, decyzji administracyjnej, co umożliwi wniesienie odwołania i kontrolę tej decyzji, a przez to również i kontrolę propozycji w trybie administracyjnym. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 127 k.p.a., poprzez ograniczenie prawa do złożenia odwołania w wyniku uznania, iż propozycja stanowiska służbowego nie ma charakteru decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż otrzymała od Dyrektora Izby Celnej w [...] pisemną propozycję, określającą stanowisko [...] Służby Celnej mimo, iż jej wykształcenie i kwalifikacje zawodowe odpowiadają stanowisku [...] Służby Celnej. W ocenie skarżącej wydane przez Szefa Służby Celnej postanowienie z dnia [...] marca 2011 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od propozycji Dyrektora Izby Celnej w [...], rażąco narusza art. 127 k.p.a., przez pozbawienie jej możliwości odwoływania się od niekorzystnej dla niej decyzji administracyjnej. Skarżąca twierdziła, że propozycja stanowiska służbowego, złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, ma charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych, określonych w k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wydawanego w analogicznych sprawach na gruncie innych pragmatyk służbowych, takich jak np. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Twierdziła, że przedłożona propozycja głęboko ingeruje w treść stosunku służbowego, określając oprócz miejsca pełnienia służby, także stanowisko służbowe i uposażenie. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA, podstawowym kryterium dla oceny, czy dany akt, skierowany do funkcjonariusza przez organ danej służby, ma charakter decyzji administracyjnej, jest istotność zmian, jakie wprowadza ten akt w stosunku służbowym. Skarżący zarzuciła, że została wprowadzona w błąd przez Szefa Służby Celnej, nadto pozbawiona została drogi sądowej. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podkreślił, że pisemna propozycja złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Złożona propozycja jest jednostronnym oświadczeniem woli kierownika urzędu, proponującym jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz celny może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie stosowne oświadczenie woli. Pisemna propozycja nie może być utożsamiana z ostatecznym rozstrzygnięciem, jakim jest decyzja administracyjna, gdyż przepis art. 222 ust. 5 ustawy daje funkcjonariuszowi czas na ustosunkowanie się do zaproponowanych warunków, a dopiero złożenie oświadczenia o ich przyjęciu w terminie 7 dni jest równoznaczne z wyrażeniem na nie zgody. Z kolei konsekwencją odmowy przyjęcia złożonej propozycji lub niezłożenia oświadczenia we wskazanym terminie, jest ustanie stosunku służbowego (art. 222 ust. 6 ustawy). Dopiero wówczas przepisy prawa przewidują konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby, od której przysługuje odwołanie, a co się z tym wiąże, kontrola w trybie administracyjnym przez organ odwoławczy, a w następstwie również przez sąd administracyjny. W ocenie organu odwoławczego, propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie może być też utożsamiana z aktem mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tryb składania funkcjonariuszom Służby Celnej przez kierowników urzędów pisemnych propozycji, określających warunki pełnienia służby uregulowany został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323 z późn. zm.). Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (art. 222 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia (art. 222 ust. 4). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o jej przyjęciu albo o odmowie przyjęcia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5). Odmowa przyjęcia propozycji stanowi natomiast podstawę do zwolnienia ze służby (art. 222 ust. 6). Charakter prawny pisemnych propozycji w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby przez funkcjonariuszy celnych, składanych w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej był przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Analiza tych orzeczeń wskazuje na ukształtowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą pisemna propozycja złożona w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru decyzji administracyjnej, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. (vide: postanowienia: WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 171/11; WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 355/11; WSA w Gdańsku z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 160/11; dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1825/11 stwierdził, że przedstawiona skarżącemu "pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby" nie ma charakteru decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11 NSA stwierdził, że pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej, wskazał, że z treści art. 222 ustawy o Służbie Celnej nie wynika bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Co więcej, osoba, do której zostaje skierowana ma możliwość swobodnego wyboru, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa propozycja, jako sugestii, petycji, oferty, wskazuje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Nadto fakt, że decyzja administracyjna w doktrynie jak i orzecznictwie uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, również przesądza, iż omawiana propozycja nie może być za taką uznana. Przede wszystkim, z tego powodu, że nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Sama zatem propozycja nie rozstrzyga ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przeciwnie, takie postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację, a przedmiot tego postępowania zależy przede wszystkim od funkcjonariusza. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby, natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego. Dopiero taka czynność organu (a nie wcześniejsze propozycje w tym zakresie) stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji, które ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Trafnie zatem organ uznał, że propozycji w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Propozycja niczego w sposób władczy nie rozstrzyga. Skarżąca mogła propozycję przyjąć lub odmówić jej przyjęcia. Propozycja ta nie kształtowała stosunku służbowego, lecz oferowała nowe warunki służby. Charakter decyzji można przypisywać dopiero aktowi zwolnienia ze służby, jako konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji (art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej). Propozycji składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie można też utożsamiać z aktem mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ww. ustawy. Dlatego zgodzić należało się z organem, że pisemna propozycja składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy nie była działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej i nie przysługiwało od niej odwołanie na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednocześnie stwierdzić, że przywołane przez skarżącą orzeczenia, na poparcie stanowiska co do charakteru prawnego pisemnej propozycji składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, wydane zostały w sprawach, w których występowały zupełnie inne okoliczności faktyczne i prawne. Z tych względów poglądy tam wyrażone są nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.