II SA/Wa 1111/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Dobre stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Gminy [...] w zakresie § 32 ust. 5 oraz § 48 załącznika do uchwały Przedmiotem zaskarżenia, w związku z treścią art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), była uchwała w sprawie Statutu Gminy [...], zwana dalej "Uchwałą". Wojewoda [...], zwany dalej "organem nadzoru", wniósł o orzeczenie nieważności Uchwały w zakresie § 32 ust. 5 oraz § 48 załącznika do niej, zwanego dalej "Załącznikiem" oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania - według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku podniesiono: - zgodnie z § 32 ust. 5 Załącznika "W przypadku nie zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do protokołu, protokół uważa się za przyjęty bez głosowania."; wedle art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej; głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń, umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych; w ustawie o samorządzie gminnym nie przewidziano podejmowania rozstrzygnięć - w tym o charakterze proceduralnym - przez aklamację – także w razie jednogłośnego przyjęcia danej kwestii; skarżoną regulację przyjęto bez podstawy prawnej, - w § 48 Załącznika zawarto regulację: "Rada może odbywać wspólne sesje z innymi radami gmin, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw."; w przepisach delegujących do wydania statutu gminy nie mieści się uprawnienie do wprowadzania postanowień o wspólnych sesjach rad gmin; przepisem statutu wprowadzono niedopuszczalną prawnie - nieznaną bowiem ustawie - formę współdziałania gmin; w ustawie o samorządzie gminnym przewidziano bowiem, że współdziałanie gmin w realizacji zadań publicznych może odbywać się w ramach prawa publicznego (administracyjnego) lub prywatnego (cywilnego); współdziałanie w formach publicznoprawnych następuje na podstawie porozumień (art. 8 ust. 2a oraz art. 74 ustawy o samorządzie gminnym), w ramach stowarzyszeń (rozdział 9 wskazanej ustawy) i związków międzygminnych (art. 64 - 73a ustawy o samorządzie gminnym); rada gminy - będąc suwerennym organem, stanowiącym na swym terenie - może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na obszarze własnego działania - zatem w granicach gminy - niewykraczające poza jej obszar – tak: art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.); brzmienie art. 22 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że zawarte w statucie gminy regulacje mają dotyczyć struktury i zagadnień wewnątrzgminnych; oznacza to, że nie mogą normować trybu pracy organów, niebędących organami tej gminy - w szczególności organów innych gmin; uregulowania statutu gminy, obejmujące zagadnienia związane z organizacją wspólnych sesji - przeprowadzonych z radami innych gmin - wykraczają poza ramy delegacji ustawowej, wynikającej z art. 22 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym; w ujęciu prawnym, wspólne sesje należy traktować, jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad - mogą one realizować własne kompetencje, podejmując w ich zakresie odrębne uchwały; wspólnie obradujące rady nie są więc jednolitym organem, który ma możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych we własnym imieniu; co słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2001 r. (sygn. akt SA/Sz 2428/00) gminą, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest twór prawny złożony z dwóch elementów: wspólnoty samorządowej oraz odpowiedniego terytorium; w świetle uregulowań ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może podejmować uchwały obowiązujące na terenie tej gminy; wykonywanie zadań publicznych, przekraczających możliwość jednej gminy, następuje wyłącznie w drodze współdziałania międzygminnego (art. 10 ustawy o samorządzie gminnym); nie sposób ustalić także, jak: - miałby odbywać się wspólne głosowania i - w związku z tym liczyć wymagane do podjęcia uchwał kworum, - wyglądałoby przyjmowanie protokołu ze wspólnych sesji, czy też kto byłby odpowiedzialny za wykonywanie uchwał i na jakim terenie miałyby one obowiązywać; jest to szczególnie istotne w kontekście aktów prawa miejscowego, - organ nadzoru podziela stanowisko judykatury - wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r. (sygn. akt sygn. akt IV SA/Wa 837/17, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych,) - gdzie wskazano: "Za istotne naruszenie prawa uznaje się bowiem uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Do takich uchybień należą między innymi: naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło."; co wynika z powyższego, przepisy Załącznika w sposób istotny naruszają prawo; wprowadzono bowiem regulację bez podstawy prawnej; implikuje to konieczność unieważnienia Załącznika we wskazanym w skardze zakresie, - organ nadzoru poinformował jednostkę samorządu terytorialnego o dostrzeżonych w Załączniku nieprawidłowościach; wobec braku reakcji – w postaci podjęcia uchwały zmieniającej - jak również ze względu na upływ 30 - dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, konieczne było wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...], zwana dalej "Radą", wniosła o uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że przedstawiona przez organ nadzoru argumentacja prawna nie budzi wątpliwości, zaś uchylenie w zasadzie martwych przepisów nie będzie mieć negatywnego wpływu na stosowanie pozostałych zapisów Statutu. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935). Sąd zważył, co następuje: Skarga jest w pełni zasadna. Nie kwestionuje tego zresztą Rada, wnosząc o jej uwzględnienie. W takiej sytuacji ponowne przytaczanie argumentacji organu nadzoru - uprzednio zreferowanej - byłoby bezzasadne. Sąd przyjmie ją za własną. Wystarczającym jest wskazanie w uzupełnieniu, że kwestionowane przez organ nadzoru zapisy Statutu - zawarte w Załączniku - uchybiają regułom ogólnym, wynikającym z ustawowych ram działania organów samorządu terytorialnego. Postanowienia tego rodzaju, chociażby nie były w praktyce stosowane - o czym świadczy odpowiedź Rady wobec skargi - nie powinny pozostawać w obrocie prawnym. Zasadne było więc stwierdzenie - wobec wniosku organu nadzoru - nieważności Uchwały w stosownym zakresie. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku organu nadzoru o zwrot kosztów postępowania, gdyż skarga była wolna od wpisu zaś nie wykazano, aby organ poniósł w toku postępowania jakiekolwiek uzasadnione koszty.