II SA/Wa 1112/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego oddala skargę Wnioskiem z dnia 2 listopada 2005 r. C. Z. wystąpił do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. o ustalenie prawa do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego zgodnie z przepisami obowiązującymi od 2 listopada 2005 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Starosta S. orzekł, że skarżący nie nabył prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz prawa do świadczenia przedemerytalnego, ponieważ nie spełniał wymogów do ich uzyskania na podstawie art. 150 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. u. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). W wyniku odwołania z dnia 19 grudnia 2005 r. powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] zwrócił uwagę na konieczność ustalenia przez organ I instancji czy C. Z. spełnił warunki do uzyskania zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego przed datą przypadającą na dzień 12 stycznia 2002 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Starosta S. ponownie orzekł, że skarżący nie nabył prawa do zasiłku i świadczenia przedemerytalnego. Organ ustalił, że na dzień 31 lipca 2004 r. skarżący posiadał okresy uprawniające do emerytury w wysokości 33 lat, 11 miesięcy i 9 dni. Starosta S. analizując stan faktyczny w oparciu o stan prawny, wynikający z treści art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) stwierdził, że C. Z. nie spełnił wymogów określonych w tym przepisie do uzyskania świadczenia przedemerytalnego. Według organu I instancji skarżący nie spełnił również wymogów do uzyskania świadczenia przedemerytalnego przewidzianych w treści art. 150 a ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z przepisem art. 37 k ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r. Nr 1 poz. 1 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001 r. Starosta S. zbadał jednocześnie czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku przedemerytalnego. Według organu C. Z. nie był uprawniony również do tego świadczenia, pomimo spełnienia przesłanki posiadania co najmniej 30 lat okresów zatrudnienia uprawniających do zasiłku w odniesieniu do mężczyzn i wobec 15 lat wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, ale po dniu 20 sierpnia 2001 r. i w okresie do 12 stycznia 2002 r. skarżący nie posiadał statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych wymienionych w przepisie art. 37 j ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu na dzień 30 stycznia 2001 r., o czym stanowi art. 150 a ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzony ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366). C. Z. podjął bowiem zatrudnienie w spółce B. we W. i zatrudnienie to trwało od 21 sierpnia 2001 r. do 27 sierpnia 2002 r. Ocena braku spełniania wymogów jest taka sama zarówno na dzień 31 grudnia 2001 r. (zgodnie z zapisem art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, (...), Dz. U. Nr 154, poz. 1793 ze zm.) z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt K 19/02, jak i na dzień 12 stycznia 2001 r. zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. nr 6, poz. 65). C. Z. wniósł odwołanie od decyzji Starosty wskazując, iż organ nie wliczył do stażu pracy okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych od 28 listopada 1999 r. do 20 października 2000 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] uchylił powołaną wyżej decyzję Starosty S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda [...] wskazał, że wprawdzie w kwestii przyznania zasiłku przedemerytalnego stan prawny został dokładnie przeanalizowany, to Starosta S. w zaskarżonej decyzji rozstrzygał w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego powołując się na warunki określone w przepisie art. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252). Zdaniem Wojewody organem właściwym w tym zakresie jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto organ II instancji wskazał, że ustalenie uprawnień do świadczenia przedemerytalnego powinno nastąpić na podstawie: - art. 150 a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – badając spełnienie przez C. Z. przesłanek do dnia 12 stycznia 2002 r., - art. 29 ust. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych w zw. z art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 maja 2004 r.) – badając spełnienie przez skarżącego przesłanek w okresie od dnia 1 stycznia 2002 r. do 31 lipca 2004 r. Wojewoda [...] uchylając decyzję organu I instancji uznał, że Starosta S. w trakcie rozstrzygania sprawy powinien ustalić czy C. Z. spełnił warunki do uzyskania zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego przed datą przypadającą na dzień 12 stycznia 2002 r. oraz świadczenia przedemerytalnego według zasad obowiązujących do dnia 31 lipca 2004 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Z. wniósł o zbadanie czy zgodnie z prawem obowiązującym przed 17 grudnia 2001 r. nabył uprawnienie do zasiłku przedemerytalnego i czy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie to nadal przysługuje. Organ w odpowiedzi na skargę powołał się na ustalenia faktyczne oraz prawne zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Wojewoda [...] podkreślił, że w razie ewentualnego samodzielnego dokonania analizy prawnej i wydania rozstrzygnięcia odnośnie świadczenia przedemerytalnego przez organ odwoławczy, strona mogłaby zarzucić naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja uchylenia decyzji przez organ odwoławczy oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uregulowana w treści art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, ma zastosowanie kiedy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność taka zachodzi wówczas, gdy, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie, przyjęty jest pogląd, że przepis art. 138 § 2 kpa stanowi w istocie wyłom w przyjętej przez Kodeks postępowania administracyjnego konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem tego postępowania jest bowiem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona postępowania administracyjnego ma prawo do ponownego merytorycznego załatwienia jej sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Strona wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji jest zainteresowana tym, aby jej sprawę ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął merytorycznie organ II Instancji. Tymczasem skutkiem wydania decyzji kasacyjnej jest obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, który może podtrzymać swój pogląd prawny wyrażony w zaskarżonej odwołaniem decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego – orzecznictwo, piśmiennictwo, pod red. Andrzeja Wróbla, Zakamycze 2002 str. 696). Przyjmuje się, że w odniesieniu do tego rodzaju decyzji kasacyjnej nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Podkreśla to również Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, np. w wyroku z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 88): "Jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia". Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji I instancji, ale musi ponownie rozstrzygnąć sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] eliminując z obrotu prawnego niekorzystną dla skarżącego decyzję Starosty S. słusznie stwierdził, że organ ten nie miał uprawnień do badania warunków określonych przepisem art. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego składa się do organu rentowego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Decyzję w sprawie świadczenia przedemerytalnego wydaje i świadczenie to wypłaca organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 8 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych). Jednocześnie w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał, w jakim zakresie i na jakiej podstawie prawnej organ I instancji powinien rozstrzygnąć, czy C. Z. przysługują uprawnienia do świadczenia przedemerytalnego zgodnie z wnioskiem skarżącego. Jak już zaznaczono na wstępie rozważań, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania (art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że sądom administracyjnym ustawodawca nie przyznał uprawnień do merytorycznego rozpoznawania spraw rozumianych jako możliwość kształtowania sytuacji skarżącego. Kontrola ta jest ograniczona do ustalenia przez sąd administracyjny, czy zaskarżona decyzja administracyjna jest zgodna z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Pogląd powyższy utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 4621/02 (LEX nr 148855) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni". Natomiast w wyroku z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 28/05 (LEX nr 172996) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją". Oznacza to, że w przypadku skargi na decyzję uchylającą i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, sąd bada jedynie czy nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i procesowego w postępowaniu administracyjnym. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się w takim przypadku do ustalenia czy organ odwoławczy miał możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego we własnym zakresie, czy też rzeczywiście zaistniała przesłanka zastosowania art. 138 § 2 kpa. Do kompetencji sądu administracyjnego, który, jak już wyżej wskazano, bada jedynie legalność decyzji organu administracji publicznej, nie należy natomiast rozstrzyganie o tym, czy skarżący nabył uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, o co skarżący wnosił w swojej skardze. W tym przedmiocie właściwy jest jedynie organ administracji publicznej, którego orzeczenie podlega kontroli sądu administracyjnego. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem legalności Sąd uznał, iż została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego i nie narusza ona norm prawa materialnego, Wojewoda [...] wskazał bowiem w jakim zakresie i na jakiej podstawie prawnej należy uzupełnić postępowania przed organem I instancji, a uzupełnienie postępowania znacznie wykracza poza granice wyznaczone przez zapis art. 136 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.