II SA/Wa 1116/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia studentów na rok akademicki 2012/2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku Rektora Uniwersytetu [...] , utrzymał w mocy decyzje własną z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania M. R. Studentce II roku studiów drugiego stopnia Uniwersytetu [...] stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2012/2013. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, stypendia za wybitne osiągnięcia przyznaje studentom minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek rektora uczelni zaopiniowany przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej – przez senat uczelni. Zgodnie z art. 181 ust. 2 ww. ustawy, stypendium ministra za wybitne osiągnięcia może być przyznane studentowi szczególnie wyróżniającemu się w nauce lub posiadającemu wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe. W dniu [...] października 2012 r. Rektor Uniwersytetu [...] przedstawił wniosek zaopiniowany przez Radę Wydziału [...] o przyznanie M. R. stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia za rok akademicki 2012/2013 Rektor uzasadnił wniosek studentki osiągnięciami naukowymi. W dniu [...] grudnia 2012 r. Minister wydał decyzje o odmowie przyznania stypendium W dniu [...] stycznia 2013 r. do Ministra wpłynął wniosek studentki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Studentka podniosła ze przy ocenie wniosku nie uwzględniono wszystkich jej osiągnięć. Ponownie rozpoznając sprawę, wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz. U. nr 214, poz. 1270) stypendium na dany rok akademicki może być przyznane studentowi, który zaliczył rok studiów w poprzednim roku akademickim oraz: 1) szczególnie wyróżnił się w nauce, uzyskując w ostatnim zaliczonym roku średnią arytmetyczną ocen z egzaminów i zaliczeń przewidzianych w planie studiów klasyfikującą studenta w grupie 5% najlepszych studentów danego kierunku lub 2) uzyskał wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe w okresie studiów na danym kierunku, a w przypadku studiów prowadzonych w trybie indywidualnym lub studiów międzykierunkowych –w okresie tych studiów. Zgodnie z § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia, za wybitne osiągnięcia naukowe uważane są: publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu co najmniej krajowym lub publikacje naukowe w formie ksiązki, udział w projektach badawczych prowadzonych przez uczelnię lub we współpracy z innymi ośrodkami akademickimi lub naukowymi, autorstwo lub współautorstwo patentu lub wzoru użytkowego, wystąpienia na konferencjach naukowych oraz nagrody i wyróżnienia w konkursach o zasięgu międzynarodowym. Zgodnie z par 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, oceny wniosków dokonuje zespół powołany przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Zgodnie z ust. 4, zespół ocenia wnioski metodą punktową. Punkty przyznawane są za poszczególne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe oraz za średnią ocen. Zgodnie z ust. 6, po zakończeniu oceny wniosków zespół przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego ranking wniosków uszeregowany według największej liczby punktów. W dniu [...] października 2012 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego powołał zespół do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, w skład którego weszło 27 ekspertów reprezentujących osiem obszarów nauki i sztuki. Zespół uchwalił zasady oceniania wniosków. Wniosek mógł uzyskać maksymalnie 100 pkt, z czego 5 za średnią ocen i 95 za wybitne osiągnięcia. Liczba punktów za osiągnięcia naukowe zależała od ilości oraz ich rangi. Za każde osiągnięcie zespół przyznawał od 0 do 5 pkt. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia przy ocenie wniosków brane były pod uwagę osiągnięcia uzyskane w okresie zaliczonych lat studiów. Zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia przy ocenie wniosków nie były uwzględniane osiągnięcia, które były uprzednio podstawą przyznania stypendium ministra. Zgodnie z uchwalonymi przez Zespół zasadami, przy ocenie wniosku nie były uwzględniane, osiągnięcia uzyskane poza studiami, osiągnięcia nie wynikające ze studiowania na danym kierunku oraz osiągnięcia niezdefiniowane w rozporządzeniu jako wybitne. Na podstawie przedstawionego przez Zespół protokołu ponownej oceny organ stwierdził, że wniosek o przyznanie M. R. stypendium ministra uzyskał 10 pkt: - 8 pkt – w kategorii publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu co najmniej krajowym lub publikacje naukowe w formie książki – za 1 publikacje; - 2 pkt – w kategorii, wystąpienia na konferencjach naukowych – za 1 referat. Pozostałe osiągnięcia wymienione we wniosku studentki nie stanowiły, zdaniem Zespołu, osiągnięć określonych w § 2 ust. 4 rozporządzenia. W roku 2012/2013 stypendium ministra za wybitne osiągnięcia otrzymali studenci, których wniosek uzyskał co najmniej 20 pkt. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, sprostował uzasadnienie decyzji w ten sposób że w zdaniu: "8 pkt – w kategorii publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu co najmniej krajowym lub publikacje naukowe w formie książki – za 1 publikacje" zwrot "za 1 publikację" zastąpił zwrotem "za 2 publikacje", a w zdaniu: "2 pkt – w kategorii, wystąpienia na konferencjach naukowych – za 1 referat" zwrot "za 1 referat" zastąpił zwrotem "za 2 referaty". W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że do omyłki doszło przy przepisywaniu treści protokołu oceny dokonanej przez Zespół. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzją, w której została oceniona tylko połowa jej osiągnięć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto podkreślił, że przyznanie stypendium ministra jest decyzją uznaniową. W ocenie organu granice uznania nie zostały przekroczone. Dowolność w ocenie wniosków jest wyeliminowana przez poddanie ich pod ocenę ekspertów. Na potrzeby tworzenia rankingu zespół ekspercki ustalił jednolite zasady oceny wniosków. Organ odniósł się również do zarzuty nieuwzględnienia przy ocenie wniosku drugiej publikacji i drugiego wystąpienia i wyjaśnił, że zostały ocenione wszystkie przedstawione osiągnięcia. Studentka została sklasyfikowana na [...] pozycji, minister uznał, że może nagrodzić tym stypendium co najwyżej 1000 osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2012 r. należało uchylić, albowiem wydano je z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 2012., poz. 572) stypendia za wybitne osiągnięcia przyznaje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek rektora uczelni zaopiniowany przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej przez senat uczelni, przedstawiony przez rektora tej uczelni. Szczegółowe kwestie związane z przyznawaniem stypendium reguluje, wskazane przez organ rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (Dz. U. Nr 214, poz. 1270 ze zm.). Mając na uwadze treść art. 178 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz ustalone przepisami wykonawczymi kryteria przyznawania stypendiów uznać należy, iż decyzja w przedmiocie przyznania stypendium ma charakter uznaniowy. Przesądza o tym fakt, iż poza spełnieniem kryteriów o charakterze ścisłym, wymienionych w rozporządzeniu, student ubiegający się o stypendium musi również spełnić kryterium o charakterze nieostrym, za które uznać należy legitymowanie się osiągnięciami naukowymi oraz aktywnością naukową. Wprawdzie § 3 rozporządzenia definiuje zbiorczo pojęcie osiągnięć i aktywności naukowej, wyliczając ich formy, niemniej, po pierwsze, nie jest to definicja wyczerpująca (wspomniany katalog poprzedza sformułowanie "w szczególności"), po drugie, możność wylegitymowania się przez studenta jakimkolwiek z osiągnięć lub aktywności wymienionej w przepisie nie uprawnia automatycznie do uzyskania stypendium. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest bowiem upoważniony do rozstrzygania, które z przejawów działalności naukowej studentów zasługują na wyróżnienie stypendium i dlatego jest zobowiązany swoje uznanie w tym zakresie dokładnie i wyczerpująco uzasadnić. Podkreślić należy, iż w związku z wydawaniem decyzji o charakterze uznaniowym na organie administracji ciąży obowiązek szczególnie starannego sporządzenia ich uzasadnienia, zwłaszcza decyzji dla strony negatywnych. Dlatego ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego (przekroczenia granic tego uznania), obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na uznaniowy charakter decyzji przyznającej stypendia wydanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, wielokrotnie wskazywało orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 2032/06 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1201/08, z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 890/08, z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 958/07 – publikowane w LEX). Wprawdzie kryteria, którymi posługiwał się organ w celu wyłonienia najlepszych studentów, zostały w zaskarżonej decyzji scharakteryzowane to jednak brak jest w zaskarżonej decyzji zindywidualizowania poszczególnych ocen, ich uzasadnienia. Nie jest tu wystarczające podanie skali punktacji danego osiągnięcia czy dokonania studenta, jak to czyni Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Punkty te należało nie tylko odnieść do konkretnie wskazanych dokonań studenta (ten element został w decyzji spełniony), ale także pisemnie uzasadnić dlaczego tak, a nie inaczej oceniono jego dokonania, czego zabrakło do uzyskania maksymalnej liczby punktów za dane osiągnięcie czy działalność, dlaczego tak, a nie inaczej je oceniono. Bez tego pisemnego uzasadnienia przyznanej punktacji, dotyczącej wypracowania przez organ, na podstawie sumy uzyskanych punków przez danego zainteresowanego, rankingu najlepszych studentów, wydana przez organ decyzja nie ma cech prawidłowego uznania administracyjnego, a zatem nosi cechy dowolności. Skoro organ wybrał, wskazany przez siebie w uzasadnieniu decyzji, sposób wyłaniania najlepszych studentów (z grona studentów spełniających kryteria ustawowe i kryteria zawarte w rozporządzeniu) poprzez szczegółową punktację poszczególnych dokonań danego studenta, to powinien ustalone w taki sposób dodatkowe zasady podać do wiadomości zainteresowanych i nadto w uzasadnieniu decyzji szczegółowo uzasadnić przyczyny przyznania za konkretne osiągnięcia studenta określonych punktów. Wobec uznaniowego charakteru decyzji nie sposób elementu tego pominąć w uzasadnieniu decyzji. Powołanie się tu jedynie na liczbę punktów nie stanowi uzasadnienia uznania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w istocie streszczania przepisów i wskazania dodatkowych zasad wyłaniania najlepszych studentów, zawiera niewiele na temat przyczyn przyznania skarżącemu konkretnych punktów za dane dokonanie, brak tu wyjaśnienia dlaczego przyznano za dane osiągnięcie taką a nie inną ilość punktów, a ponadto organ podał, że 8 pkt przyznał za jedną przyjętą do oceny publikację i 2 pkt za jeden referat, następnie w postanowieniu uznał to jako błąd pisarski i wskazał, że 8 pkt zostało przyznane za dwie publikacje łącznie i 2 pkt za 2 referaty łącznie. Kwestie te mają zasadnicze znaczenie dla oceny studentki i przyznanie jej stypendium, wobec czego wymagają dogłębnej oceny i wyjaśnienie. Podkreślić należy że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego jak i decyzji ją poprzedzającej, nie pozwala ani stronie ani sądowi administracyjnemu na dokonanie oceny czy "ranking studentów" ubiegających się o stypendium został ustalony wedle jednolitych kryteriów. Na zakończenie przypomnieć należy, że wydanie decyzji odmownej w ramach uznania administracyjnego wymaga szczególnie starannego wykazania, że nie zostały spełnione przez stronę przesłanki warunkujące przyznanie danego świadczenia, albo że wystąpiły okoliczności uzasadniające jego odmowę. Dochowanie przez organ powyżej wskazanych wymogów jest warunkiem niezbędnym do sformułowania oceny, czy odmawiając przyznania stypendium skarżącemu, który w świetle materiału dowodowego legitymuje się osiągnięciami naukowymi, organ ten nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W niniejszym materiale sprawy oraz z uwagi na wskazane wyżej wady zawarte w uzasadnieniu obu decyzji, kontroli takiej dokonać nie sposób. Wobec braku powyższych wymogów obie wydane w sprawie skarżącego decyzje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego należało wyeliminować z obrotu prawnego i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.