II SA/Wa 112/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddala skargę – [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287 ze zm.), zwolnił M. J. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] maja 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w G. przedstawił policjantowi zarzut popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, określonych w art. 189 § 1 kk, art. 280 § 1 kk, art. 275 § 1 kk, art. 282 kk i art. 245 kk w związku z art. 11 § 2 kk, w związku z art. 12 kk. Komendant Wojewódzki Policji w P. ostatecznym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od [...] lipca 2013 r. do [...] października 2013 r., nadto rozkazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie ww. organ rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, przedłużył wymienionemu okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Komendant Główny Policji ostatecznym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. i po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Komendant Wojewódzki Policji w P. wskazał ponadto, że Sąd Rejonowy P. i J. nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...], skazał M. J. za popełnienie zarzucanych mu czynów na karę 2 lat i 6 miesięcy bezwzględnego pozbawienia wolności. W ocenie organu pozostawanie przez policjanta pod zarzutem przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego, w tym o charakterze kryminalnym oraz fakt niewykonywania przez niego czynności służbowych ze względu na zawieszenie w ich wykonywaniu przez okres ponad 12 miesięcy, stanowią wystarczające przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego M. J. zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, polegające na jego zastosowaniu i przyjęciu, że wobec niego upłynął termin 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Z tego względu wniósł o jego uchylenie. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...] grudnia 2014 r., zaś w pozostałej części utrzymał go w mocy. W uzasadnieniu podał, iż w myśl art. 14 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przepis ten jest jasny i klarowny, dotyczy bowiem sytuacji policjantów, którym postawione zostały zarzuty karne, postępowanie karne jest w toku i brak jest możliwości określenia terminu jego prawomocnego zakończenia. W sprawie bezsporne jest natomiast, że M. J. pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych od ponad 12 miesięcy. Niepełnienie czynności służbowych przez policjanta, jak stwierdza się w orzecznictwie, przez tak długi okres, ujemnie wpływa na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji. Organ wskazał, iż zwolnienie na podstawie powołanego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 25 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Wszelkie niepraworządne działania policjanta jak również uzasadnione podejrzenie o takie działanie policjanta, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji, gdyż jej funkcjonowanie oparte jest na zaufaniu społecznym. Ponadto nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, uzasadnia przede wszystkim jej rola społeczna oraz charakter powierzonych zadań i kompetencji. Organ podniósł jednocześnie, że w przypadku prawomocnego wyroku uniewinniającego albo umorzenia postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego, będzie miał zastosowanie art. 42 ustawy o Policji, który umożliwia policjantowi zwolnionemu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, powrót do służby. Podkreślił także, iż postępowanie prowadzone w oparciu o ww. przepis, nie ustala wyniku prowadzonego postępowania karnego, do czego powołany jest niezawisły sąd. Zmierza ono jedynie do ustalenia, czy wystąpiły przesłanki w danym stanie faktycznym umożliwiające podjęcie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. Odnosząc się do zarzutów odwołania Komendant Główny Policji stwierdził, iż nieuprawnione jest powoływanie się odwołującego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1249/06, w którym Sąd odniósł się do § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych, gdyż wskazany przepis uległ zmianie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 września 2011 r. zmieniających rozporządzenie w sprawie trybu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, iż w związku z uchyleniem przez sąd środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, ustały przyczyny takiego zawieszenia na podstawie art. 39 ustawy o Policji, tudzież ustało samo zawieszenie. Organ zwrócił też uwagę na cel stosowania środka zapobiegawczego na podstawie art. 249 § 1 kpk, który jest różny od celu instytucji zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, stosowanej przez organy Policji. Podniósł ponadto, iż z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego P. i J. w P. w [...] Wydział Karny z dnia [...] maja 2014 r. o sygn. akt [...] wynika, że w ocenie sądu dalsze stosowanie wobec wymienionego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych jest zbędne, gdyż został on zawieszony w czynnościach służbowych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. Uchylenie zatem stosowania środka zapobiegawczego nie oznacza, że przerwany został bieg zawieszenia w czynnościach służbowych, dokonanego przez organy Policji. W odniesieniu do argumentów odwołania dotyczących wniosku policjanta o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. organ wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozkazu. Natomiast odnośnie wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. organ podał, że poinformował policjanta o właściwości rzeczowej Ministra Spraw Wewnętrznych w tej sprawie. W skardze na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J. zarzucił mu: I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w szczególności poprzez: 1. naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej tj. naruszenie zasady domniemania niewinności poprzez wydanie przez organ przedwczesnej decyzji administracyjnej dot. zwolnienia M. J. ze służby w Policji, przed zakończeniem uprzednio wszczętego postępowania karnego, przez co organ pozbawił skarżącego wszelkich gwarancji przysługujących mu nie tylko jako oskarżonemu w postępowaniu karnym, ale także jako obwinionemu w postępowaniu dyscyplinarnym, a wynikających z art. 135f ust. 1 ustawy o Policji; 2. naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wydalenie skarżącego ze służby z uwagi na trwający 12 miesięcy okres zawieszenia, gdy zawieszenie zostało zastosowane do zakończenia toczącego się wobec skarżącego postępowania karnego, na którego przewlekłość skarżący nie miał wpływu i która to przewlekłość jest wynikiem błędów sądu powszechnego orzekającego w I instancji; 3. naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego, gdy w sprawie nie przeprowadzono dowodu z wyroku uchylającego wcześniej wydany wyrok skazujący wobec skarżącego, nie odniesiono się do zasadności stawianych skarżącemu zarzutów, a skarżone decyzje oparto jedynie na fakcie upływu 12 miesięcznego okresu zawieszenia skarżącego. Ponadto wydalenie ze służby w sytuacji, gdy fakt popełnienia zarzucanego skarżącemu czynu budzi wątpliwości. II. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 4. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej przy wydaniu decyzji administracyjnej, poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieprzeprowadzeniu dowodu z akt sądowych Sądu Okręgowego w P. o sygn. akt [...], zawierających wyrok Sądu Okręgowego w P. uchylający wcześniej wydany wobec skarżącego wyrok skazujący pomimo, że odpis orzeczenia wraz z uzasadnieniem został doręczony organowi przed wydaniem decyzji, Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł: 1) o uchylenie skarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji w W. z dnia [...] listopada 2014 r., jak i poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego I instancji; 2) o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji w całości, albowiem jej wykonanie będzie miało nieodwracalne skutki dla skarżącego, który w wyniku jej wykonania zostanie wydalony ze służby; 3) o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sądowych Sądu Okręgowego w P. o sygn. akt [...] zawierających wyrok Sądu Okręgowego w P. uchylający wcześniej wydany wobec skarżącego wyrok skazujący; 4) o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ w ogóle nie przeprowadził dowodu z wyroku Sądu Okręgowego w P. o sygn. akt [...], uchylającego nieprawomocny wyrok skazujący sądu I instancji. Organ nie zebrał zatem należycie materiału dowodowego w sprawie, skutkiem czego było wydanie przedwczesnej decyzji z pominięciem faktu, iż odpadła podstawa faktyczna będąca powodem wszczęcia postępowania administracyjnego o zwolnieniu ze służby w postaci nieprawomocnego wyroku skazującego. Wyrok ten został zaś uchylony z uwagi na rażące naruszenie w toku procesu zasady bezpośredniości. Skarżący ponownie wskazał, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego, po pierwsze poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i niedostrzeżenie, iż odpadła przesłanka stanowiąca podstawę wszczęcia postępowania o zwolnieniu ze służby w postaci nieprawomocnego wyroku. Po drugie zaś, poprzez niedostrzeżenie, że długość okresu zawieszenia została określona na czas trwania postępowania karnego. Ponadto skarżący podał, że analiza akt sprawy karnej w sposób jednoznaczny potwierdza bezzasadność stawianych mu zarzutów, a z uzasadnienia wyroku sądu II instancji wynika duże prawdopodobieństwo uniewinnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Konstrukcja powyższego przepisu poprzez użycie zwrotu "można zwolnić" jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ Policji na jego podstawie następuje w formie tzw. uznania administracyjnego. Wskazana uznaniowość wymusza zaś na organie konieczność zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu funkcjonariusza. Do zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji może dojść jedynie w sytuacji, kiedy spełnione są dwie przesłanki. Mianowicie upłynął okres 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych oraz nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., zawiesił M. J. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] października 2013 r., w związku z przedstawionym policjantowi przez Prokuraturę Rejonową w G. w sprawie o sygn. akt [...], zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 189 § 1 kk, art. 280 § 1 kk, art. 275 § 1 kk, art. 282 kk, art. 245 kk w zw. z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk. Podstawą powyższego rozkazu był przepis art. 39 ust. 1 ustawy o Policji obligujący organ Policji do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Następnie [...] Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2013 r., wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, przedłużył policjantowi okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Powyższy rozkaz został utrzymany w mocy przez Komendanta Głównego Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nie ulega również w sprawie wątpliwości, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2014 r., a zatem po upływie 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Bezsporna jest też okoliczność, że nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Co prawda wyrokiem Sądu Rejonowego P. i J. [...] Wydział Karny z dnia [...] czerwca 2014 r., M. J. został skazany za popełnienie zarzucanego mu czynu na karę 2 lat i 6 miesięcy pozbawienia wolności, lecz ww. wyrok nie jest prawomocny, gdyż obrońca skazanego wniósł od niego apelację. Jak wynika zaś z informacji zawartych w skardze, Sąd Okręgowy w P. po rozpoznaniu apelacji, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji. Tym samym uprawnione jest przyjęcie, że postępowanie karne wobec skarżącego nie zostało zakończone. Sąd podziela argumentację organu, że niepełnienie czynności służbowych przez policjanta przez tak długi okres, ujemnie wpływa na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną zadań należących do Policji, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1610/10, Lex nr 795213). Natomiast zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, jest uprawnieniem przełożonego właściwego w sprawach osobowych, związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia przez niego służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1506/08). Wbrew zarzutowi skargi, organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela jak nakazuje przepis art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa". Sąd podziela w tym zakresie argumentację organu, iż wymogi stawiane funkcjonariuszowi Policji określa art. 25 ustawy o Policji, wśród których znajduje się m. in. wymóg nieposzlakowanej opinii. Policjant bowiem jako osoba powołana do egzekwowania przepisów prawa, sama musi przestrzegać prawa w najwyższym stopniu. Wszelkie zaś niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie takich działań, musi skutkować podjęciem zdecydowanych kroków zmierzających do wykluczenia go z szeregów Policji. Funkcjonowanie Policji jako formacji służącej społeczeństwu, jest możliwe tylko wtedy, gdy jej przedstawiciele będą darzeni społecznym zaufaniem. Takie zaufanie traci natomiast funkcjonariusz, który sam prawa nie przestrzega. Fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego, stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom oraz zasadom etyki zawodowej policjanta, a nadto złożonemu ślubowaniu. Policja jako formacja służąca społeczeństwu i powołana do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, dysponująca dotkliwymi dla obywateli środkami realizacji swoich zadań, nie może pozwolić sobie na utratę zaufania społecznego i dobrego wizerunku, gdyż narazi to ją na obniżenie skuteczności wypełniania ustawowych zadań. Stąd też wymagania stawiane funkcjonariuszom Policji muszą być wysokie, aby umacniały jej autorytet niezbędny dla dobra służby i obywateli. Jest więc rzeczą oczywistą, że policjant, przystępując do służby, godzi się na zwiększone wymagania, w tym na to, iż samo podejrzenie utraty przymiotu nieposzlakowanej opinii i niekaralności, może uniemożliwić mu dalsze pełnienie służby. Dlatego też, chociaż interes skarżącego przemawiał za pozostawieniem go w służbie, to zasadnie organy Policji uznały, iż wobec nadrzędności interesu społecznego związanego ze skutecznością wypełniania przez Policję jej zadań ustawowych, sprawa nie mogła zostać załatwiona zgodnie z interesem M. J. W tej sytuacji także zarzuty naruszenia art. 8 i art. 77 kpa, nie znajdują uzasadnienia. Również zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest chybiony, albowiem okoliczność uchylenia przez sąd odwoławczy wskazanego wyroku skazującego skarżącego na bezwzględną karę pozbawienia wolności, nie ma dla orzekania na podstawie powołanego przepisu, żadnego znaczenia. Skarżący pozostaje dalej w postępowaniu karnym w charakterze oskarżonego o popełnienie poważnych przestępstw kryminalnych, co trafnie podniósł organ w uzasadnieniu decyzji uznaniowej. Całkowicie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zasady domniemania niewinności. Zwolnienie policjanta na podstawie omawianego przepisu w żaden sposób nie wiąże się z uznaniem winy. Ponadto organ Policji w ogóle nie może się w tej kwestii wypowiadać, gdyż orzekanie o winie lub niewinności jest domeną niezawisłego sądu. Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP poprzez zwolnienie skarżącego ze służby z uwagi na upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, kiedy przewlekłość postępowania karnego jest wynikiem błędów sądu powszechnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.