II SA/Wa 1121/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 154 Kpa, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170), w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2015 r. nakazującej K., J. i S. W. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Komendant Główny Policji w uzasadnieniu decyzji podał, że decyzje, których uchylenia w trybie art. 154 Kpa domaga się skarżąca zostały wydane na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym, decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Komendant Główny Policji stwierdził, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż K. W. (zwana skarżącą) oraz członkowie jej rodziny nie posiadają tytułu prawnego do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Natomiast w trybie art. 154 Kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane przy wydawaniu, co do których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w powołanym przepisie, może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. Uznając, że decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] są decyzjami związanymi, Komendant Główny Policji stwierdził, że brak jest możliwości uchylenia w trybie art. 154 § 1 Kpa ww. decyzji. K. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r., zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nakazanie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym przedmiotowego lokalu mieszkalnego, bez zapewnienia innego lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji możliwość spowodowania bezdomności rodziny, która nie ma gdzie się wyprowadzić. Skarżąca zarzuciła również organowi rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez niezawieszenie rozpatrzenia sprawy do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie stwierdzenia niezgodności art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 123 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 Kpa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględniając skargę, sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kpa lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Stosownie do dyspozycji zawartej art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 154 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. O ile wzruszenie decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, tak przepis art. 154 Kpa (jak i art. 155 Kpa) dotyczy wzruszenia (uchylenia, zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych – nie dotkniętych żadnymi wadami. Jednocześnie podkreślić należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 Kpa jest postępowaniem, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 Kpa jest możliwa, jeżeli decyzja ta jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dopiero łączne wystąpienie wymienionych przesłanek uprawnia organ do zastosowania powołanego przepisu. Przy czym uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w omawianym trybie) może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 Kpa jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, art. 154 Kpa nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Zatem, w trybie art. 154 Kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Z decyzją związaną mamy zaś do czynienia wówczas, gdy organ administracji ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione zostaną wskazane w przepisie prawa przesłanki. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje więc przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa, organ administracji publicznej musi więc przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy, jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 Kpa jest już tylko z tej przyczyny niemożliwa i niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ administracji publicznej oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zmiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11, Lex nr 1404618). W konsekwencji, w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że w trybie art. 154 Kpa nie można wzruszyć każdej decyzji ostatecznej, a jedynie taką, która wydana jest na podstawie przepisu prawa opartego na uznaniu administracyjnym. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Skarżąca wystąpiła "o uchylenie ostatecznej decyzji nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2015 r. (...)". W tym miejscu podać należy, że przymiotu ostateczności ta decyzja nie posiada. Taki przymiot posiada natomiast decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Decyzje te zapadły w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Podkreślić należy, że konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Kwestionując określone decyzje skarżąca wskazała na art. 154 Kpa. Wobec tak sformułowanego żądania właściwe organy (będąc nim związane) procedowały w trybie określonym tym przepisem. Organy obu instancji orzekając w sprawie i odmawiając uchylenia ww. decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. uwzględniły charakter kwestionowanej decyzji (będący konsekwencją podstawy materialnoprawnej tego orzeczenia) i prawidłowo w efekcie podniosły, że tryb uregulowany w art. 154 Kpa nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ocena ta jest w pełni prawidłowa. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji jest bowiem decyzją związaną. Organ administracji w przypadku stwierdzenia przesłanki określonej w tym przepisie ma obowiązek wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Nie może odstąpić od wydania takiej decyzji. Reasumując, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie i zgodził się z organami Policji, że wobec charakteru decyzji ostatecznej objętej żądaniem (sformułowanym przez skarżącą w oparciu o art. 154 Kpa), już tylko z tego powodu (i niezależnie od tego, czy zaistniały przesłanki z art. 154, w tym - czy skarżąca wykazała "słuszny interes strony" przemawiający za wzruszeniem decyzji ostatecznej), nie było możliwe zastosowanie art. 154 Kpa, i uchylenie bądź dokonanie zmiany na jego podstawie decyzji ostatecznej. Konkludując, Sąd podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, iż nie jest możliwa zmiana w trybie art. 154 § 1 Kpa decyzji nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżącą, a mającymi - w jej ocenie - przemawiać za wzruszeniem przedmiotowej decyzji ostatecznej, w kontekście (jak należy sądzić) interesu społecznego lub słusznego interesu strony (bo tylko w tym kontekście okoliczności te w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 Kpa mogłyby być rozważane). Stąd też za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze. Sąd stwierdził jednocześnie, iż organy orzekające w sprawie uwzględniły wszystkie te jej aspekty, które w tym przypadku winny być dostrzeżone i ocenione, bo mogłyby czy też miały wpływ na wynik postępowania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd skargę oddalił.