II SA/Wa 1124/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2018 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1), art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") oraz art. 96 ust. 4 i 5, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o Policji"), w dniu [...] maja 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji własnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o przydziale T. K. tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...] Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że T. K. na dzień przydziału przedmiotowej kwatery nie był funkcjonariuszem Komendy Głównej Policji, nie był też oddelegowany do pełnienia służby w tejże komendzie. Przedmiotowa tymczasowa kwatera pozostaje w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, tym samym wszelkie kwestie związane z przydziałem, bądź opróżnieniem rozstrzygane są na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji został określony katalog osób uprawnionych do przydziału tymczasowej kwatery i tak kwaterę można przydzielić policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości lub policjantowi delegowanemu do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. W żadnym z powołanych przepisów nie istnieje zapis uprawniający do przydziału tymczasowej kwatery policjantowi, który został powołany do pełnienia obowiązków w strukturach związkowych. Uprawnienie takie nie wynika również z ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. T. K. pełniąc funkcje [...] Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...] nie posiadał uprawnień do przydziału tymczasowej kwatery z zasobów Komendanta Głównego. Tym samym w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji [...], została ona bowiem wydana bez podstawy prawnej. T. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2018 r. zarzucając, że decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 107 § 1 pkt 4) K.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r; 2. art. 138 § 1 pkt 2) w z zw. art. 157 § 1 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., w sytuacji gdy brak było wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji; Ponadto, pełnomocnik skarżącego podniósł również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2) w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a nadto upłynął 10 - letni okres od doręczenia skarżącemu decyzji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wedle tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając tak dokonaną ocenę podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja stwierdzająca nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wydanej w sprawie przyznania skarżącemu tymczasowej kwatery. Ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Podać należy, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Stanowi ono wyjątkową instytucję, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a., a jednocześnie nie zaistniały przesłanki negatywne z art. 156 § 2 K.p.a. Nie służy ono zatem rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i rozpoznania istoty sprawy. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. na mocy której skarżącemu została przyznana tymczasowa kwatera. Zdaniem organu decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Z brakiem podstawy prawnej mamy do czynienia, gdy przepisy prawa nie zawierają podstawy wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak podstawy prawnej musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć całości, jak i części decyzji. Brak podstawy prawnej zachodzi, gdy decyzja rzeczywiście jej nie posiada. Nie można mówić o braku podstawy prawnej, gdy decyzja jej nie wymienia lub wymienia niewłaściwy przepis. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej między innymi gdy została wydana w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne, z przepisów prawa wynika, że załatwienie sprawy ma nastąpić w innej formie niż decyzja administracyjna, brak w przepisach prawa podstawy do zawarcia w treści decyzji określonej klauzuli, na przykład wyznaczenia w decyzji terminu wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją, decyzja została wydana z urzędu w sytuacji, gdy mogła być wydana wyłącznie na wniosek strony, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały. Nie ulega wątpliwości, że decyzja nr [...] Komendanta Głównego z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Podkreślić należy, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji. Chodzi tu jednak o sytuacje, gdy w powszechnie obowiązujących przepisach rzeczywiście nie ma podstawy do wydania danej decyzji, a nie o powołanie się w decyzji na niewłaściwą regulację. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że przez brak podstawy prawnej należy rozumieć to, że dana decyzja rzeczywiście nie posiada podstawy prawnej, a nie to, że jej nie wymienia czy wymienia niewłaściwy przepis. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zawierają podstawy do wydania danej decyzji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 1800/16, LEX nr 2497202). W razie wskazania w podstawie prawnej decyzji niewłaściwego przepisu (np. innego ustępu danego przepisu niż prawidłowy) nie mamy do czynienia ani z rażącym naruszeniem prawa ani z brakiem podstawy prawnej. Trzeba bowiem odróżnić uchybienia formy decyzji od przypadków braku podstawy prawnej w ogóle lub braku podstawy prawnej właściwej rangi (wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2827/17, LEX nr 2503310). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ w sposób niewłaściwy uznał, że decyzja nr [...] Komendanta Głównego z dnia [...] grudnia 2004 r. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (brak podstawy prawnej), czym naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1) lit. d) tej ustawy, skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.