II SA/Wa 1125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia rozkazu personalnego w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem sprzeciwu A. Z. (zwanego dalej: "Sprzeciwiającym") była decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej (zwanego dalej: "Komendantem Głównym") z dnia [...] kwietnia 2019 r. o numerze [...], którą uchylono w całości rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (zwanego dalej: "Komendantem Oddziału") z dnia [...] lutego 2019 r. o numerze [...] oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniach [...] i [...] maja 2018 r. funkcjonariusze [...] Oddziału Straży Granicznej im. [...] przeprowadzili kontrolę prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego przez Sprzeciwiającego, w ten sposób, iż udali się pod adres wskazanym w zaświadczeniu lekarskim ZUS ZLA Seria [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., gdzie stwierdzili jego nieobecność – w dniu [...] maja 2018 r. o godz. [...] oraz w dniu [...] maja 2018 r. o godz. [...] i o godz. [...]. Dodatkowo, w dniu [...] maja 2018 r. kontrolujący nawiązali kontakt telefoniczny ze Sprzeciwiającym, który poinformował, że "może być na rehabilitacji", w związku z czym "zaprasza w dniu jutrzejszym w godzinach wieczornych". Pismem z dnia [...] maja 2018 r. poinformowano Sprzeciwiającego o przeprowadzonych czynnościach kontrolnych polegających na sprawdzeniu przebywania pod adresem wskazanym w zaświadczeniu lekarskim – jako adresem pobytu w okresie trwania niezdolności do służby. W odpowiedzi Sprzeciwiający wystosował do Komendanta Oddziału pismo z dnia [...] czerwca 2018 r., w którym wyjaśnił, iż w dniach kontroli nie przebywał w miejscu swojego zamieszkania. Wskazał przy tym, iż jego chwilowe nieobecności w miejscu zamieszkania spowodowane są wyjściami do ośrodków zdrowia, szpitali lub innych punktów świadczących usługi medyczne. Nieobecność w dniu [...] maja 2018 r. była spowodowana wyjazdem do Centrum [...] Rehabilitacji w K. (zwanym dalej: "C[...]R"), natomiast nie był w stanie określić, gdzie przebywał w dniu [...] maja 2018 r. w godzinach kontroli, z uwagi na to, że nie są one mu znane. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Komendant Oddziału zwrócił się do Sprzeciwiającego o przedstawienie zaświadczenia lub innego dokumentu potwierdzającego jego wizytę w C[...]R w dniu [...] maja 2018 r. ze wskazaniem godzin wizyty. Jednocześnie zwrócił się o wyjaśnienie powodów nieobecności w dniu [...] maja 2018 r. pod adresem wskazanym w zaświadczeniu lekarskim oraz ewentualne potwierdzenie faktu wizyt związanych z procesem leczenia – dokumentami z podaniem czasookresu. Jednocześnie pismem z tego samego dnia Komendant Oddziału wystąpił do C[...]R o potwierdzenie faktu korzystania przez Sprzeciwiającego w dniu [...] maja 2018 r. z usług medycznych C[...]R, ze wskazaniem "w jakich godzinach". Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. C[...]R poinformowało Komendanta Oddziału, iż zakres zapytania dotyczy wrażliwych danych medycznych, które mogą być udostępnione wyłącznie podmiotom wskazanym w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Sprzeciwiający ponownie wskazał, iż w dniu [...] maja 2018 r. przebywał w C[...]R, natomiast nie był w stanie uzyskać zaświadczenia potwierdzającego ten fakt, bowiem jego konsultacja nie podlegała rejestracji, wobec czego nie była ewidencjonowana w systemie C[...]R. Z kolei w dniu [...] maja 2018 r. przebywał w miejscu zamieszkania, natomiast jeśli organ domaga się godzinowego określenia miejsca jego pobytu, to ponawia prośbę o podanie czasookresu kontroli. Komendant Oddziału ponownie wystąpił do C[...]R pismem z dnia [...] lipca 2018 r. o potwierdzenie faktu korzystania przez Sprzeciwiającego z usług C[...]R w dniu [...] maja 2018 r. oraz ewentualne wskazanie, w jakich godzinach było udzielone świadczenie, bez podawania danych wrażliwych dotyczących stanu zdrowia, przebiegu leczenia, wskazań lekarskich. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. C[...]R poinformowało, iż Sprzeciwiający nie został zarejestrowany w systemie ewidencyjnym w dniu [...] sierpnia 2018 r., co nie wyklucza, że zgłosił się do jednej z placówek celem odbycia wizyty lekarskiej lub terapii fizjoterapeutycznej, lecz mógł się nie "dostać w danym dniu do określonego specjalisty". Komendant Oddziału wystąpił do Sprzeciwiającego pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym zwrócił się, by wystąpił on do C[...]R o "potwierdzenie" udzielenia w dniu [...] maja 2018 r. świadczeń zdrowotnych lub potwierdzenia, że jednostka ta nie ewidencjonuje tego rodzaju świadczeń. W odpowiedzi z dnia [...] września 2018 r. Sprzeciwiający podtrzymał swoje dotychczasowe wyjaśniania, wskazując przy tym, iż wystąpił do C[...]R z prośbą o ich pisemne potwierdzenie, jednakże nie uzyskał jeszcze odpowiedzi. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Sprzeciwiający wystąpił z wnioskiem o: zwrócenie się do jego lekarza prowadzącego celem ustalenia zaleceń lekarskich; przesłuchanie w charakterze świadków: A. W. celem potwierdzenia jego pobytu w mieszkaniu w dniu [...] maja 2018 r. oraz recepcjonistki C[...]R pracującej w dniu [...] maja 2018 r.; ewentualnie zapoznanie się z monitoringiem wejść i wyjść do C[...]R w dniu [...] maja 2018 r. Komendant Oddziału poinformował Sprzeciwiającego pismem z dnia [...] listopada 2018 r., iż postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym w sensie ścisłym, wobec czego, jeśli wolą Sprzeciwiającego jest przedstawienie dokumentacji medycznej, bądź innych dowodów, to może to uczynić samodzielnie. W odpowiedzi Sprzeciwiający nadesłał pismo z dnia [...] grudnia 2018 r., do którego załączył zalecenia lekarza prowadzącego zawarte w karcie pacjenta oraz oświadczenie A. W. z dnia [...] grudnia 2018 r. W dniu [...] grudnia 2018 r. sporządzono protokół z przeprowadzonej kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, zwracając się do Sprzeciwiającego pismem z tego samego dnia, o stawienie się w terminie 7 dni – celem zapoznania się z tym protokołem. Na protokole tym poczyniono odręczną notatkę, zgodnie z którą, "zainteresowany we wskazanym w piśmie terminie nie skorzystał z przysługującego mu prawa do zapoznania się z przedmiotowym protokołem i wniesienia do niego ewentualnych uwag". Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2019 r. Komendant Oddziału potrącił 28/30 części uposażenia miesięcznego Sprzeciwiającego z tytułu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego w okresie od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie kontrolne wykazało, że Sprzeciwiający wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem był nieobecny w dniach kontroli w miejscu, w którym powinien przebywać w trakcie niezdolności do służby. Organ uznał przy tym za niewiarygodne: wyjaśnienia Sprzeciwiającego dotyczące jego obecności w dniu [...] maja 2018 r. w C[...]R, wobec nieprzedstawienia dowodów na tę okoliczność; jak również oświadczenie A. W., wobec ustalenia przez kontrolujących nieobecności Sprzeciwiającego w dniu [...] maja 2018 r. pod wskazanym adresem. Zdaniem Komendanta Oddziału, biorąc pod uwagę informację na zwolnieniu lekarskim, że "pacjent może chodzić" oraz zalecenia lekarza wystawiającego zwolnienie, które mogą być realizowane poza mieszkaniem, kontrolowany nie wskazał, że w dniach kontroli realizował któreś z wymienionych wskazań lub inne, które usprawiedliwiałyby jego pobyt poza miejscem zamieszkania. Organ stwierdził również, iż pozostałe dowody, które zgodnie z opinią kontrolowanego mogłyby potwierdzić wiarygodność jego oświadczeń, m. in. zapisy z monitoringu placówki medycznej, nie zostały przez kontrolowanego dostarczone do organu. Sprzeciwiający wystąpił w dniu [...] marca 2019 r. z odwołaniem od rozkazu personalnego Komendanta Oddziału, zarzucając naruszenie prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. W jego ocenie, organ w żadnej mierze nie wykazał, że stwierdzenie jego nieobecności pod adresem wskazanym w zaświadczeniu lekarskim – wypełnia przesłankę wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem. Wskazał przy tym, iż umieszczona na druku zaświadczenia lekarskiego cyfra 2 "chory może chodzić", upoważnia do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, w tym udania się do sklepu czy na spacer. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Komendant Główny uchylił rozkaz personalny Komendanta Oddziału w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony w sprawie stan fatyczny, po czym podniósł, iż analizując argumenty odwołania oraz oceniając materiał dowodowy zebrany w toku czynności organu I instancji, wymagane jest dodatkowe uzupełnienie tego materiału, a okoliczności faktyczne należy szczegółowo wyjaśnić. Komendant Główny wskazał w szczególności na konieczność: (1) wyjaśnienia skąd A. W. powzięła wiedzę o przebywaniu Sprzeciwiającego w miejscu zamieszkania; (2) ustalenia szczegółowego przebiegu czynności kontrolnych w dniu [...] maja 2018 r., w tym odebrania wyjaśnień od kontrolujących; (3) wyjaśnienia czy Sprzeciwiający korzystał z jakiejkolwiek formy usług medycznych w C[...]R, zarówno w okresie zwolnienia lekarskiego, jak i w okresach poprzedzających; (4) ustalenia czy lekarz prowadzący zalecał pisemnie przeprowadzenie dodatkowych konsultacji medycznych, zajęć rehabilitacyjnych, w szczególności mając na uwadze, że przedłożone przez funkcjonariusza "zalecenia" nie zostały opatrzone żadną datą; (5) wyjaśnienia czy wizyta lekarska w formie konsultacji mogła się odbyć beż żadnej rejestracji lub adnotacji w dokumentacji C[...]R. Zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienie wskazanych okoliczności, pozwoli organowi I instancji prawidłowo i rzetelnie ocenić ustalony stan faktyczny. Zebrany w ten sposób materiał dowodowy będzie kompletny i na jego podstawie będzie można wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Sprzeciwiający wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze sprzeciwem z dnia [...] maja 2019 r. na decyzję Komendanta Głównego, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez niewskazanie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy nie wykazano, że wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.; 3) art. 15 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania sprawy; 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia okoliczności wyczerpujących przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw, Komendant Główny wniósł o jego oddalenie ponawiając stanowisko wyrażone w objętej nim decyzji. Dodatkowo organ przywołał prezentowane w orzecznictwie stanowisko dotyczące możliwości zastosowania trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a., które w jego ocenie, zachowuje aktualność w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Przed przystąpieniem do kontroli legalności decyzji objętej sprzeciwem przypomnieć należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli sadowoadministracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby – kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie – odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w odwołaniu. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie, stosownie do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe regulacje, stwierdzić należy, iż zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się bowiem jednolicie, iż organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same – co na organie I instancji – obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Podkreślić przy tym trzeba, iż w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, jako niezgodnej z zasadą dwuinstancyjności. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a nie będzie miał zastosowania również wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Reasumując powyższe godzi się wskazać, iż zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także podał przyczyny uniemożliwiające mu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, Komendant Główny nie wykazał i nie uzasadnił konieczności skorzystania z trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w uzasadnieniu do decyzji objętej sprzeciwem organ odwoławczy nie wskazał, że decyzja Komendanta Oddziału została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Jak to już wyżej wyjaśniono, przesłanka naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania jest warunkiem koniecznym do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast Komendant Główny podniósł jedynie, iż zebrany materiał dowodowy wymaga "dodatkowego uzupełnienia, a okoliczności faktyczne należy szczegółowo wyjaśnić". Takie stwierdzenie nie może być traktowane jako równoznaczne z dostrzeżeniem istotnego naruszenia przepisów postępowania, bowiem niekompletność materiału dowodowego nie zawsze oznacza, że organ I instancji uchybił tym przepisom w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Co więcej, w końcowej części uzasadnienia Komendant Główny wskazuje: "Wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności pozwoli organowi pierwszej instancji prawidłowo i rzetelnie ocenić ustalony stan faktyczny". W świetle takiego sformułowania zasadnym staje się przyjęcie, iż Komendant Główny uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony, natomiast kwestią sporną była jego należyta ocena. Powtórzyć zatem trzeba, iż w takich przypadkach zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Po wtóre podnieść należy, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił powodów, dla których nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji – na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art 136 § 1 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Sądu, wskazane przez Komendanta Głównego braki nie wymagały ponownego, kolejnego już rozpoznania sprawy przez Komendanta Oddziału, tym bardziej, że Sprzeciwiający nie kwestionował okoliczności swojej "nieobecności" w miejscu zamieszkania w datach i godzinach kontroli, natomiast nie zgadzał się wyłącznie z uznaniem tej okoliczności – co do istoty – za wypełniającą przesłankę "wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z celem". Przyjąć zatem można, iż w świetle argumentów przedstawionych w odwołaniu, od których organ odwoławczy nie może abstrahować, przedmiotem sporu nie było wadliwe ustalenie stanu faktycznego, lecz jego nieprawidłowa ocena przez Komendanta Oddziału. Nic nie stało również na przeszkodzie, by organ odwoławczy samodzielnie ustalił okoliczności związane z zaleceniami lekarza wystawiającego zwolnienie dla Sprzeciwiającego, a już z pewnością nie była ku temu przeszkodą okoliczność nieopatrzenia przedłożonego przez stronę dokumentu w postaci zaleceń lekarskich, datą jego wystawienia. Zarówno tę okoliczność, jak też historię korzystania przez Sprzeciwiającego z usług medycznych, organ odwoławczy mógł wyjaśnić – w sytuacji uznania tych kwestii za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – korzystając z uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowanym na gruncie spraw zainicjowanych sprzeciwami na decyzje wydawane na postawie art. 138 § 2 k.p.a., podnosi się jednolicie, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają bowiem charakter w pełni merytoryczny. Organ odwoławczy obowiązany jest dokonać wyczerpującej oceny materiału dowodowego, a w razie wątpliwości, co do określonych elementów stanu faktycznego, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Wykorzystywanie regulacji art. 138 § 2 k.p.a. dla uchylania się od ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia godzi w zasady ogólne, w tym zasadę szybkości i zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17; z dnia 8 listopada 2018 r. o sygn. akt II OSK 2756/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ okoliczności nie uprawniały do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadniony jest zatem zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu odwoławczego, co do uchylenia decyzji organu I instancji nie mogło zostać uznane za prawidłowe. Rozpatrując ponownie sprawę Komendant Główny będzie obowiązany do rozpatrzenia odwołania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do przepisu art. 64d § 1 p.p.s.a.