II SA/Wa 1126/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. J. i J. U. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145) oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2024 r. poz. 519), po rozpatrzeniu odwołania E. J. i J. U. od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] nakazującej odwołującym się opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy tę decyzję. W jej uzasadnieniu Komendant Główny Policji podał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...], który jest własnością m. [...] i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji, w dniu [...] listopada 1970 r. został przydzielony H. J,. – funkcjonariuszowi MO do wspólnego zamieszkania z małżonką B. J. oraz córkami E. J. i M. J.. Po śmierci głównego najemnicy (w dniu [...] października 2014 r.), jego żona. B. J. uzyskała prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu (na podstawie decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r.), w związku z czym na podstawie art. 29 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280) miała prawo do zamieszkiwania w tym lokalu. B. J. zmarła w dniu [...] lutego 2022 r., a w lokalu mieszkalnym pozostała jej córka E. J. wraz z mężem J. U.. W tych okolicznościach faktycznych, K[...]P w piśmie z dnia [...] listopada 2022 r. poinformował skarżących, że lokal mieszkalny zajmują bez tytułu prawnego, w związku z czym wezwał ich do dobrowolnego opróżnienia tego lokalu, w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, nakazał E. J. i J. U. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], z uwagi na nieposiadanie przez nich tytułu prawnego do zamieszkiwania w tym lokalu. W kontrolowanej decyzji z dnia [...] maja 2024 r., wydanej na skutek odwołania E. J. i J. U. od decyzji K[...]P z dnia [...] kwietnia 2024 r., KGP podtrzymał stanowisko organu I instancji, że E. J. i J. U. zamieszkują wskazany lokal bez tytułu prawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 90 ustawy), przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji w służbie stałej (art. 88 ustawy o Policji). Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do tego rodzaju lokalu. Dlatego też ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Konsekwencją takich regulacji jest to, że uprawnienie to wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji lub innej osoby uprawnionej (emeryta, rencisty policyjnego). Według zaś art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy prawo takie przysługuje także emerytom i rencistom policyjnym. Oznacza to, że gdyby strony postępowania były uprawnione do emerytury lub renty policyjnej, przysługiwałoby im prawo do lokalu mieszkalnego. W dalszej części uzasadnienia decyzji KGP, odnosząc się do odwołania oraz pism strony skarżącej złożonych w postępowaniu, wskazał, że status zajmowanego przez nich lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza o tym, że nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Wynika to z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 725), który stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się m. in. do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych są przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a przez art. 29 ustawy o o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. KGP podał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt SK 29/16, (pub. w OTK-A 2017/75), wywiódł, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie prawa lokatorów, do zadań własnych gminy należy zapewnienie lokalu socjalnego lub zamiennego a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Nadto strony mogą wystąpić do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki z art. 14 ww. ustawy lub ubiegać się o przyznanie uprawnień do pomieszczenia tymczasowego, o którym mowa w rozdziale 4A ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Na zakończenie KGP podkreślił, że zaskarżona decyzja nie stanowi tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505), albowiem stosownie do art. 5 § 1 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków m. in. o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i j.s.t., jest organ I instancji, a więc K[...]P. To ten organ powinien być adresatem wniosku o przesuniecie terminu opuszczenia mieszkania (do czasu uzyskania lokalu z zasobów m. [...]), a nie organ II instancji, kontrolujący decyzję K[...]P. E. J. i J. U. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnieśli, że nie zgadzają się z decyzją KGP z dnia [...] maja 2024 r., ponieważ "skazuje" ich na bezdomność. Skarżący wnieśli o możliwość pozostania w zajmowanym lokalu do czasu uzyskania lokalu komunalnego. KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Stosownie zaś do art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W sprawie jest bezsporne, że lokal mieszkalny zajmowany obecnie przez skarżących w 1970 r. został przydzielony H. J. do wspólnego zamieszkania z żoną B. oraz córkami E. i M.. B. J. zajmowała ten lokal jako wdowa po H. J., uprawniona do renty rodzinnej. Z niespornych między stronami okoliczności faktycznych sprawy wynika również, że po jej śmierci w lokalu mieszkalnym pozostała skarżąca E. J. (ich córka) wraz z mężem J. U.. Zdaniem Sądu prawidłowe jest ustalenie organu, że skarżący, zajmujący obecnie wymieniony lokal mieszkalny, jako że nie są funkcjonariuszami Policji, jak również nie spełniają przesłanek z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), albowiem nie są emerytami lub rencistami policyjnymi albo osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej, nie posiadają tytułu prawnego do zajmowania wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego. Ustalenia tego nie zmieniają wszystkie podnoszone w postępowaniu administracyjnym i w skardze kwestie dotyczące tego, że nie mają oni innego miejsca zamieszkania i ubiegają się o przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta. Jak prawidłowo wskazał KGP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów nie mają zastosowanie przepisy ustawy Kodeksu cywilnego, w tym przepis art 691 k.c., bowiem wstąpienie w stosunek najmu nie jest w odniesieniu do lokali będących w dyspozycji organów Policji instytucją prawa cywilnego, lecz regulują ją przepisy szczególne, zawarte w ustawie o Policji oraz przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. I OSK 837/10). Wskazania wymaga, że w wyroku o sygn. akt SK 29/16 z dnia 15 listopada 2017 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom. Podał, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie jest przy tym bezsporne, że lokal mieszkalny znajduje się w dyspozycji K[...]P. W konsekwencji Sąd stwierdza, że organy dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Należy jeszcze raz podkreślić, że to, że skarżący starają się o przydział lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta nie zmienia ustalenia organu, że nie posiadają tytułu prawnego do jego zajmowania. Ocena organu w tym zakresie dokonana została na podstawie pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta jest wszechstronna i nie jest dowolna, a zatem nie narusza art. 80 k.p.a. Na koniec Sąd wyjaśnia skarżącym, na co zresztą zwrócił uwagę KGP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie stanowi ona tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a z wnioskiem o umożliwienie pozostawania w lokalu do czasu zakończenia postępowania o przydział lokalu komunalnego, należy zwrócić się do K[...]P, jako organu rozstrzygającego w tej sprawie w I instancji. Reasumując, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), stwierdził, że organy obu instancji wydając decyzje administracyjne w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów regulujących postępowanie administracyjne i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.