II SA/Wa 1128/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. N. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia 20 grudnia 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] [...] odmówił zakwalifikowania i umieszczenia K. N. na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W uzasadnieniu uchwały wskazano, że K. N. (ur. [...] r.) prowadząca 2-osobowe gospodarstwo domowe wraz z córką J. B. (ur. [...] r.) wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego m. [...]. Zarząd Dzielnicy [...] m.[...] nie zakwalifikował Pani N. do zawarcia umowy najmu w oparciu o przepis § 22 ust. 5 Uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 09.07.2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. z 2009 r. Nr 132 poz. 3937 ze zm.). Zgodnie z powyższym zapisem - odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń lub dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Podniesiono też, iż na podstawie zebranych dokumentów nie ustalono warunków mieszkaniowych z obecnego miejsca pobytu Pani N. z córką oraz warunków mieszkaniowych wstępnych. Pismem z dnia [...].09.2017r. (odbiór w dniu [...].10.2017 r.) wnioskodawczyni została poproszona o uzupełnienie brakujących dokumentów. W odpowiedzi na pismo Pani [...] oświadczyła, że "organizacja" u której otrzymała schronienie nie jest uprawniona do wystawiania żadnych zaświadczeń ponieważ działa nieformalnie i nieoficjalnie oraz nie może podać adresu swojego pobytu. Jednocześnie oświadczyła, że jej matka mieszka w [...], ale nie wyraża zgody na przekazywanie informacji o swoim majątku. Organ wskazał też, iż ostatnim udokumentowanym miejscem stałego zameldowania i zamieszkania Pani K. N. oraz córki J. B. był adres ul. [...] w [...]. Ponadto ze złożonych przez Panią [...] w dniu [...].11.2017 r. dodatkowych dokumentów i oświadczeń nie ustalono obecnego adresu pobytu wnioskodawczyni oraz nie potwierdzono istniejącej przemocy w rodzinie. Od powyższej uchwały skargę do tut. Sądu wywiodła K. N. Uchwale zarzuciła naruszenie przepisu §22 ust. 5 uchwały nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.[...] oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niedokonanie prawidłowej i wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych poprzez: a. odmówienie skarżącej udzielania pomocy mieszkaniowej z uwagi na nieustalenie warunków mieszkaniowych jej wstępnych, podczas gdy skarżąca wskazała, że jej matka nie wyraża zgody na i dzielenia informacji o swoim majątku oraz mieszka w [...] oraz aktualnych warunków mieszkaniowych, podczas gdy skarżąca wskazała, że zamieszkuje w miejscu, którego gospodarz nie wyraża zgody na jego wskazanie,  b. uznanie, że skarżąca nie wykazała, że jest ofiarą przemocy domowej, podczas gdy do akt sprawy zostało złożone pismo dyrektora Caritas Diecezji [...] wskazującą, że skarżąca wraz z córką znajdują się pod opieką Caritas od kwietnia 2017 r. z powodu doświadczania przemocy domowej oraz, że miejsce ich zamieszkania znajduje się na terenie Diecezji [...] oraz że są poszukiwane przez sprawcę tej przemocy, - co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, zasobie mieszkaniowym gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, stanowiącego że gminy zaspakajają potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, art. 4 uchwały oraz art. 75 ust. 1, art. 71 i art. 69 Konstytucji RP, poprzez nieudzielenie skarżącej pomocy mieszkaniowej pomimo niezaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych i spełniania kryterium dochodowego oraz doświadczenia przemocy domowej. Skarżąca wniosła o: 1. uznanie uchwały za podjętą z rażącym naruszaniem prawa, 2. zwolnienie skarżącej z kosztów sądowych, 3. zwrot kosztów sądowych od organu na rzecz skarżącej. W ocenie skarżącej uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Organ powinien poddać wniosek skarżącej wnikliwej analizie i ustalić, czy istnieją podstawy uzasadniające nieudzielenie przez skarżącą informacji dotyczących aktualnego miejsca zamieszkania oraz warunków mieszkaniowych jej wstępnych. Organ nie wyjaśnił z jakiego powodu nie przyjął za prawdziwe oświadczenia skarżącej i ustaleń Caritas w zakresie bycia przez skarżącą ofiarą przemocy domowej oraz realnego zagrożenia jej bezpieczeństwa przez sprawcę tej przemocy. Stronie wydaje się, że pismo z dnia [...] marca 2018 roku jest wystarczające do poczynienia takiego ustalenia. Przestępstwo przemocy domowej jest zazwyczaj niezwykle trudne do udowodnienia i w zasadzie w sprawach mieszkaniowych, inaczej niż w postępowaniu karnym, okoliczność taka powinna być ustalana w oparciu o oświadczenia wnioskodawcy. Ustalając powyższe organ powinien dojść do przekonania, że zasadnym jest niepodawanie przez skarżącą swojego adresu zamieszkania. Uzasadnia to również brak zgody gospodarza aktualnego miejsca zamieszkania skarżącej na ujawnienie jej adresu, tym bardziej, że mogłoby to powodować utratę przez skarżącą dachu nad głową. Do tego fakt nie posiadania przez skarżącą majątku oraz wysokość uzyskiwanych przez nią dochodów dowodzi tego, że nie jest ona w stanie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, a obecne miejsca zamieszkania jest jedynie przejściowe. Tym samym warunki mieszkaniowe panujące w aktualnie zamieszkiwanym przez skarżącą miejscu nie są istotne dla rozpoznania jej wniosku. Skarżąca podniosła też, iż nie ma prawa ujawnienia danych dotyczących majątku osób nie objętych wnioskiem, wobec braku ich zgody na ujawnienie takich danych, nie ma również możliwości zdobycia jakichkolwiek dokumentów dotyczących majątku innej osoby. Ponadto fakt posiadania jakiegokolwiek majątku przez matkę skarżącej na terenie [...] nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej skoro wskazuje ona jako miejsce swojego zamieszkania m [...]. Miejsce zamieszkania osoby fizycznej stanowi miejscowość na terenie, której osoba taka ma wolę zamieszkiwania a nie miejsce, które wyznaczy osobie urzędnik. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo zwrócono uwagę na to, iż z powodu trudności w dokonaniu analizy sprawy, poproszono Skarżącą o uzupełnienie brakujących dokumentów, tj.: • zaświadczenia z "organizacji", u której zamieszkuje oraz • udokumentowania warunków mieszkaniowych z obecnego miejsca zamieszkiwania wstępnych. Równocześnie powiadomiono, wnioskodawczynię o możliwości odmowy zakwalifikowania wniosku w przypadku odmowy złożenia wymaganych oświadczeń i dokumentów, stosownie do przepisu § 22 ust. 5 powyższej uchwały. Pismo w tej sprawie z dnia [...].09.2017r. zostało przesłane na podany przez Skarżącą adres do korespondencji, tj. Skr. Pocztowa [...], [...] 1. Pismo zostało odebrane dn. [...].10.2017 r. W nadesłanej odpowiedzi Pani [...] poinformowała, iż "organizacja" u której przebywa tymczasowo nie jest uprawniona do wystawiania żadnych zaświadczeń ponieważ działa nieformalnie i nieoficjalnie. Ponadto Skarżąca przekazała informację o zamieszkiwaniu mamy w [...], która nie wyraża zgody na udzielanie informacji o swoim majątku oraz o braku kontaktu z ojcem. O procedurach związanych z wynajmem lokalu komunalnego i koniecznością uzupełnienia wymaganych dokumentów dotyczących sytuacji rodzinnej jak i obecnego miejsca zamieszkania, Skarżąca była informowana także w trakcie poniedziałkowych przyjęć interesantów u Burmistrza Dzielnicy [...] m.[...]. Pani [...] podczas tego spotkania została zapewniona o utajeniu przez Urząd Dzielnicy pozyskanych informacji na temat adresu i warunków aktualnego miejsca zamieszkiwania (pobytu). Z załączonej przez Skarżącą dokumentacji wynika, iż ostatnim udokumentowanym miejscem stałego zameldowania i zamieszkiwania była miejscowość [...], ul. [...]. Z ww. adresu Pani [...] wraz z córką została wymeldowana decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...].04.2017 r. z wniosku matki – D. N. Pozostałe zaś załączone dokumenty, w tym zaświadczenia i opinie z różnych instytucji dotyczą adresów [...] i [...]. Zarząd Dzielnicy [...] m.[...] nie posiadając informacji o warunkach mieszkaniowych Skarżącej oraz jej wstępnych, brak potwierdzenia istniejącej przemocy, podjął w dniu [...].12.2017 r. uchwałę nr [...] o odmowie pomocy mieszkaniowej. Pismo z odpowiedzią na złożony wniosek wraz z kserokopią ww. uchwały zostało przesłane zainteresowanej w dniu [...] grudnia 2017 r. Odebrano dnia [...].01.2018 r. W złożonym "Wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa" Pani N. potwierdziła zamieszkiwanie w Dzielnicy [...] m.[...]. Ponownie jednak odmówiła wskazania faktycznego miejsca i warunków w jakich zamieszkuje (przebywa). Pismem z dnia [...].03.2018 r. po raz kolejny poproszono Skarżącą o uzupełnienie brakujących dokumentów umożliwiających przeprowadzenie rzetelnej analizy sprawy. Jednocześnie wskazano, iż obowiązek udokumentowania aktualnych warunków mieszkaniowych ciąży na wnioskodawcy, bowiem Urząd rozpatrujący sprawę nie ma możliwości dokonania oceny, czy dana osoba spełnia przesłanki określone przepisami uchwały Rady m.st. Warszawy Nr LVII 1/1759 z dnia 09.07.2009 r. do uzyskania kwalifikacji do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego. Pani K. N. w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. ponownie potwierdziła zamieszkiwanie na terenie Dzielnicy [...]. Powiadomiła o udzieleniu jej pomocy w tej kwestii przez organizację Caritas Diecezji [...]. Z załączonego pisma Caritasu z dnia [...] marca 2018r. wynika, iż Skarżąca pozostaje pod ich opieką od kwietnia 2017 r. Powodem odmowy ujawnienia przez Caritas miejsca pobytu (adresu) Skarżącej są posiadane informacje o konieczności ukrywania się Pani N. przed byłym partnerem, na co nie zostały dołączone dokumenty i których nie posiada tut. Urząd. Do ww. pisma Pani N. załączyła brakujące informacje i dokumenty o warunkach mieszkaniowych matki – D. N. dotyczące lokalu w [...] przy ul. [...]., o które była proszona wcześniej. Powyższe według organu potwierdza więc to, że w dacie podjęcia uchwały nr [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.[...] nie posiadał informacji niezbędnych do zakwalifikowania Skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, tym samym przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów prawa, jest aktualna i pozostaje w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie tut. Sądu skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów jawiła się jako dopuszczalna co do zasady, jednakże merytorycznie nieuzasadniona. W pierwszej kolejności zauważyć należało, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Co oczywiste, wnioski wysnute przez organ w wyniku subsumcji stosowanej normy prawnej pod konkretny stan faktyczny, winny pozostawać w zgodzie z zasadami logicznego rozumowania i zasadą racjonalności. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z poszanowaniem przepisu § 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Wbrew bowiem stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącą, pozytywne rozpoznanie wniosku inicjującego postępowanie było uzależnione od ustaleń dotyczących warunków mieszkaniowych wnioskodawczyni a także warunków mieszkaniowych wstępnych. Niespornym w sprawie było bowiem to, że skarżąca ubiegała się o najem lokalu m.in. na podstawie § 4 w/powołanej uchwały mieszkaniowej. Ten zaś przepis uzależnia możliwość przyznania lokalu z zasobów miasta od pozostawania przez wnioskodawcę w trudnych warunkach mieszkaniowych. Oczywistym więc jest, iż aby móc ocenić to, czy warunki mieszkaniowe wnioskodawcy są trudne (w rozumieniu § 4 pkt 1) koniecznym jest ujawnienie organowi miejsca faktycznego zamieszkania. Organ musi bowiem mieć możliwość zweryfikowania twierdzeń wnioskodawcy co do pozostawania przez niego w trudnych warunkach mieszkaniowych. Żaden z przepisów uchwały mieszkaniowej z 2009 r. nie uprawnia bowiem organu, do odstąpienia od badania omawianej przesłanki i przyjęcia za zgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia wnioskodawcy. Poza sporem pozostaje również okoliczność, iż w myśl § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały mieszkaniowej z 2009 r. w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4 organ musi poddać wnikliwej analizie także warunki mieszkaniowe wstępnych. Ze wszech miar uzasadnionym było wiec działanie organu zmierzające do poznania sytuacji mieszkaniowej matki skarżącej. Organ zobowiązany jest bowiem do działania zgodnego z obowiązującym prawem. To zaś oznacza, ze był związany trybem procedowania oznaczonym w uchwale Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. która reguluje zasady przyznawania mieszkań z zasobu lokalowego [...]. W tym miejscu jako konieczne jawiło się wyjaśnienie, iż w/w obowiązki nałożone na organ są ze wszech miar zrozumiałe. Wobec istniejącego w [...] deficytu lokali mieszkalnych, które [...] może przyznać osobom wnioskującym o to, oczywistym jest, że pierwszeństwo przyznania takiego lokalu winno przysługiwać wyłącznie tym osobom, które zamieszkują w trudnych warunkach i które nie są w stanie samodzielnie, lub przy pomocy wstępnych czy zstępnych, zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Organ musi więc przy rozpoznawaniu wniosków o najem lokali badać w/w okoliczności w sposób wyjątkowo wnikliwy. Od obowiązku dokonania tego badania nie zwalnia zaś organu podnoszona w niniejszej sprawie przez stronę okoliczność ukrywania się przez nią przed sprawcą przemocy domowej. Przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie przewidują bowiem odstępstwa od obowiązku badania sytuacji mieszkaniowej wnioskodawcy i jego wstępnych w razie występowania przemocy domowej. W świetle powyższego, biorąc pod uwagę fakt, ze wskazany jako podstawa skarżonej uchwały przepis § 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. upoważnia organ do odmowy zakwalifikowania wniosku w sytuacji odmowy złożenia oświadczeń i dokumentów umożliwiających dokonanie analizy m.in. sytuacji mieszkaniowej wnioskodawczyni i jej wstępnych, skarżone rozstrzygnięcie jawiło się jako zgodne zarówno z prawem jak i ze stanem faktycznym. Organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił zaś powody, dla których skorzystał z możliwości odmowy uwzględnienia wniosku strony. Na marginesie wskazać także należało, iż w oderwaniu od materii sprawy pozostawał podniesiony w skardze zarzut, iż organ nie przyjął za prawdziwe twierdzenia strony, iż jest ona ofiarą przemocy domowej. Ta okoliczność, nie stanowiła bowiem podstawy rozstrzygnięcia. Nadto, jak to już wskazano wyżej, przesłanka istnienia przemocy domowej, w świetle regulacji uchwały Nr. LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie rzutuje na materię sposobu rozpoznania wniosku o zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu [...]. Na rozstrzygnięcie nie rzutowała także okoliczność przedłożenia w dniu [...] marca 2018 r. przez stronę organowi dokumentów potwierdzających warunki mieszkaniowe jej matki. Sąd zobligowany jest bowiem badać poprawność skarżonego aktu na dzień jego wydania. Skoro więc organ w momencie podejmowania skarżonej uchwały ([...].12.2017 r.), nie otrzymał dokumentów obrazujących sytuację mieszkaniową matki skarżącej (otrzymał je dopiero w marcu kolejnego roku), to mógł przywołać także tę okoliczność jako uzasadniającą swoje rozstrzygnięcie. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, w tym nie dopuścił się naruszeń zarzucanych badaną skargą, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).