II SA/Wa 1130/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Iwona Maciejuk, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi małoletniej D.O. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J. O. na decyzję Dyrektora Zespołu Placówek – [...] w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia do bursy oddala skargę Dyrektor Zespołu Placówek Europejski Dom Spotkań Młodzieży w W. (dalej jako Dyrektor Zespołu Placówek) decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], przyjął D.O. do Zespołu Placówek Europejski Dom Spotkań Młodzieży Bursy nr [...] w W. na rok szkolny 2015/2016, tj. od [...] do [...] czerwca 2016 r. Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: D.O., reprezentowana przez rodziców J.O. oraz J.O., złożyła do Dyrektora Zespołu Placówek wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. o przyjęcie do publicznej placówki zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania – Bursy nr [...] w Zespole Placówek - na rok szkolny 2015/2016. W wyniku zakończonego postępowania rekrutacyjnego D.O. nie została przyjęta do Bursy nr [...] na rok szkolny 2015/2016. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. ojciec ww. wystąpił do Komisji Rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia córki do Bursy nr [...]. Uzasadnienie odmowy przyjęcia do Bursy nr [...] w Zespole Placówek zostało sporządzone przez Komisję Rekrutacyjną w dniu [...] lipca 2015 r. Z treści uzasadnienia wynikało, że minimalna liczba punktów uprawniająca do przyjęcia do Bursy nr [...] w roku 2015/2016 wynosiła 8, zaś D.O. uzyskała 4 pkt - we wniosku wskazane były 2 kryteria, każde o wartości 2 pkt. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., J.O. wystąpił do Dyrektora Zespołu Placówek z odwołaniem od rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej. Dyrektor Zespołu Placówek decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów rozdziału 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), odmówił przyjęcia D.O. do Bursy nr [...] w Zespołu Placówek z powodu braku wolnych miejsc w placówce. Pismem z dnia [...] września 2015 r. D.O., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego J.O., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Zespołu Placówek z dnia [...] sierpnia 2015 r., wnosząc o jej zmianę lub uchylenie w całości oraz przyjęcie do Bursy nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję (rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 20zc ust. 9 ustawy o systemie oświaty). W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd poniósł, iż w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano jedynie lakonicznie, że decyzja odmowna spowodowana jest brakiem wolnych miejsc w placówce, przy czym w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty oraz uchwały Rady [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], za przyczynę odmowy nie można uznać wskazania braku miejsc. Sposób załatwienia sprawy budził uzasadnione wątpliwości, bowiem z zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynikało, z jakich konkretnie powodów odmówiono przyjęcia skarżącej do placówki. Z tych przyczyn rozstrzygnięcie Dyrektora jawiło się jako dowolne, a w konsekwencji powodowało, że motywy jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję wymykały się spod kontroli Sądu. Sąd zalecił organowi aby ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor poddał wnikliwej analizie i ocenie postępowanie rekrutacyjne zakończone odmową Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] lipca 2015 r., nadto wszechstronnie rozważy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy biorąc również pod uwagę podnoszoną przez pełnomocnika skarżącej okoliczność przyznania skarżącej stypendium szkolnego na rok szkolny 2014/2015 - zgodnie z decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Podjęte zaś w sprawie rozstrzygnięcie należycie uzasadnił, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W tym celu organ powinien w sposób dokładny i pełny wyjaśnić przesłanki jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie, odnieść się przy tym do sytuacji skarżącej w zakresie ilości spełnionych kryteriów oraz uzyskanej liczby punktów w zestawieniu z minimalną liczbą punktów uprawniających do przyjęcia do Bursy nr [...] w roku szkolnym 2015/2016. Powinien ustosunkować się również szczegółowo do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu oraz zważyć, że podejmowane rozstrzygnięcie, stanowiące w istocie decyzję administracyjną, winno zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Wyroku Sądu z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1518/15 stał się prawomocny od dnia 1 marca 2016 r. Dyrektor Zespołu Szkół ponownie rozpoznawszy sprawę powołaną na wstępie decyzją (rozstrzygnięciem) z dnia [...] maja 2016 r. przyjął D.O. do Zespołu Placówek Europejski Dom Spotkań Młodzieży Bursy nr [...] w W. na rok szkolny 2015/2016 na okres do zakończenia roku szkolnego (do dnia [...] czerwca 2016 r.). W uzasadnieniu powyższej decyzji Dyrektor Zespołu Placówek wskazał, iż rekrutacja do wszystkich burs prowadzonych przez [...] odbywa się w systemie elektronicznym na podstawie kryteriów wynikających z ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) oraz uchwały Rady [...] z dnia 12 marca 2015 r. nr [...]. Kandydaci po zalogowaniu się do systemu elektronicznego zaznaczają, które z wymienionych kryteriów spełniają oraz w której bursie chcą zamieszkać. Wskazują również inne bursy w których ewentualnie mogą zamieszkać w przypadku gdyby nie dostały się do bursy wskazanej na pierwszym miejscu. System na podstawie ilości wolnych miejsc i uzyskanych przez kandydatów punktów w procesie rekrutacyjnym, generuje wykaz osób przyjętych do danej bursy. D.O. w procesie rekrutacji otrzymała 4 pkt. Wskazała i potwierdziła stosownymi dokumentami lub oświadczeniami spełnienie 2 kryteriów: 1) zamieszkanie poza terenem [...], 2) czas dojazdu, powyżej 2 godzin w jedną stronę, z miejsca zamieszkania kandydata do szkoły prowadzonej przez [...], w której zamierza kontynuować naukę. Za każde spełnione kryterium wnioskodawczyni uzyskała po 2 pkt. Minimalna liczba punktów z jaką w roku szkolnym 2015/2016 przyjmowane były kandydatki do Bursy Nr [...] wynosiła - [...]. D.O. rekrutując się do Bursy Nr [...] wskazała we wniosku rekrutacyjnym również inne bursy jako miejsce ewentualnego zamieszkania. Były to Bursa nr[...], Bursa nr [...] i Bursa nr [...]. J.O. w dniu [...] października 2015 r. w imieniu swojej córki złożył podanie o przyjęcie do Bursy nr [...]. Podanie to zostało pozytywnie rozpatrzone i zainteresowany został poinformowany, że od listopada 2015 r. córka może mieszkać w Bursie nr[...]. Jednak J.O., poinformował telefonicznie o rezygnacji z tego miejsca. Odwołując się od decyzji o nieprzyjęciu D.O. do Bursy nr [...] J.O. poinformował w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., że córka spełniała jeszcze następujące kryteria: 1) wielodzietność rodziny kandydata; 2) niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata; 3) samotne wychowywanie kandydata w rodzinie; 4) posiadanie stypendium organizacji, instytucji lub innego podmiotu udzielającego stypendia. W wysłanych w dniach [...] marca 2016 r. i [...] kwietnia 2016 r. pismach ojciec dziecka został poproszony o dostarczenie dokumentów potwierdzających spełnienie wyżej wymienionych kryteriów. Zainteresowany nie dostarczył ich, a w przesłanym w dniu [...] maja 2016 r. piśmie poinformował, że nie zamierza dostarczyć dokumentów, o które został poproszony. D.O. spełniła 2 kryteria uzyskując w procesie rekrutacji jedynie 4 punkty, zaś do Bursy nr [...] były przyjmowane były kandydatki, które uzyskały większą liczbę punktów niż D.O. Jednak biorąc pod uwagę fakt, że jedna z wychowanek z przyczyn losowych zrezygnowała z zamieszkania w bursie w czerwcu 2016 r. postanowiono przyznać D.O. miejsce w Bursie nr [...] w okresie [...] czerwca 2016 r. Poinformowano także, iż w przypadku chęci mieszkania w Zespole Placówek w Bursie nr [...] w roku szkolnym 2016/2017 D.O. zobowiązana jest wziąć udział w rekrutacji na wolne miejsca. Decyzja Dyrektora Zespołu Szkół z dnia [...] maja 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez małoletnią D.O., reprezentowaną przez przedstawiciela ustawowego J.O., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji strona skarżąca stwierdziła, iż decyzja ta jest zbędna skoro orzeka o przyjęciu zainteresowanej do Bursy nr [...] w Zespole Placówek na okres od [...] do [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Zespołu Placówek zwlekał z wydaniem tej decyzji, co przyczyniło się do późnego wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Organ procedował w sposób nieobiektywny m.in. dlatego, że skoro można przyjąć dziecko, które w postępowaniu nie uzyskało 8 pkt, to można było to uczynić wcześniej, biorąc pod uwagę trudną sytuację rodzinną skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Placówek wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana wg. podanych kryteriów oceny nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) w Rozdziale 2a reguluje kompleksowo materię przyjmowania do publicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. W myśl art. 20p ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w odniesieniu do publicznych placówek oświatowych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę łącznie następujące kryteria: 1) w przypadku kandydata niepełnoletniego - kryteria, o których mowa w art. 20c ust. 2, 2) w przypadku kandydata pełnoletniego - kryteria, o których mowa w art. 20g ust. 2 pkt 2, 3) kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb wychowanka oraz lokalnych potrzeb społecznych. Na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego może być brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata, o którym mowa w art. 20c ust. 5 (ust. 2). Wśród kryteriów określonych w art. 20c ust. 2 ww. ustawy wymienia się: 1) wielodzietność rodziny kandydata, 2) niepełnosprawność kandydata, 3) niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata, 4) niepełnosprawność obojga rodziców kandydata, 5) niepełnosprawność rodzeństwa kandydata, 6) samotne wychowywanie kandydata w rodzinie, 7) objęcie kandydata pieczą zastępczą. Natomiast kryteria, o których mowa w art. 20p ust. 1 pkt 3 ustawy, określone zostały w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do publicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego, liczby punktów za każde kryterium i dokumentów niezbędnych do ich potwierdzenia (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r., poz. 2951). W § 2 ust. 1 ww. uchwały ustalono następujące kryteria: 1) zamieszkanie kandydata poza terenem [...], 2) posiadanie tytułu laureata lub finalisty ogólnopolskiej olimpiady przedmiotowej oraz laureata konkursu przedmiotowego w zasięgu wojewódzkim lub ponadwojewódzkim, przeprowadzonych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 8 ustawy o systemie oświaty, 3) posiadanie stypendium organizacji, instytucji lub innego podmiotu udzielającego stypendia, 4) czas dojazdu, powyżej 2 godzin w jedną stronę, z miejsca zamieszkania kandydata do szkoły prowadzonej przez [...], w której zamierza kontynuować naukę, 5) posiadanie rodzeństwa, które było lub jest wychowankiem burs prowadzonych przez [...], 6) udział w kadrze na szczeblu co najmniej wojewódzkim w dowolnej dyscyplinie sportu, 7) udział w wolontariacie w roku szkolnym poprzedzającym rok, na który odbywa się rekrutacja. Zgodnie z art. 20p ust. 3 ustawy o systemie oświaty, każdemu kryterium przyznane zostały 2 punkty, określono również dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów (§ 2 ust. 2 uchwały). Z akt sprawy nie wynika, aby ustalenia organu orzekającego w sprawie prowadziły do błędnego określenia w procesie rekrutacyjnym liczby pkt uzyskanych przez skarżącą. Zwłaszcza iż, w toku postępowania strona nie przedłożyła żądanych przez Dyrektora Zespołu Placówek dokumentów mogących potwierdzić deklarację wnioskodawcy o spełnieniu większej liczby kryteriów, niż przyjął to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niemniej kluczowe w niniejszej sprawie pozostaje, iż Dyrektor Zespołu Placówek wydał korzystną dla strony decyzję. Podjęte rozstrzygnięcie, jako decyzja konstytutywna, ukształtowało sytuację strony na przyszłość, a zatem nie można było przyjąć skarżącej do Bursy nr [...] z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, iż akty konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. W przeciwieństwie do aktów deklaratoryjnych (które nie tworzą nowych sytuacji prawnych, tylko potwierdzają ich powstanie z mocy samego prawa) wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania, ze skutkiem ex nunc. Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego, tzw. akty swobodne, są aktami konstytutywnymi (patrz M. Wierzbowski, Prawo Administracyjne, wydanie 12, wyd. Wolters Kluwer, str. 257). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi należy podkreślić, iż w niniejszym postępowaniu potencjalne naruszenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy i przyczyn takiego stanu rzeczy nie może być przedmiotem oceny, albowiem zwalczaniu negatywnych działań organu w tym zakresie służy skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej stała się decyzja dla strony pozytywna, podjęta z powodu zwolnienia się miejsca w Bursie nr [...], które można było przyznać skarżącej. W tym kontekście istotne jest zwrócenie uwagi na uregulowanie art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W orzecznictwie (wyroki NSA z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 980/12 i z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II FK 1512/12), jak również w piśmiennictwie (J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, str. 366) przyjmuje się, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonaniu czynności. Zauważyć tu należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 2114/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Dokonując jego wykładni nie można jednakże zapominać o celu wprowadzenia zakazu reformationis in peius. Zgodzić się należy z J. Zimmermannem (Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, (w:) Księga pamiątkowa Prof. E.Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 353), że przepis ten, pozostający w pewnej sprzeczności z podstawowymi celami sądownictwa administracyjnego, stanowi istotną gwarancję procesową dla stron oraz argument przemawiający za złożeniem skargi do sądu. Skoro kontrola zgodności z prawem działania administracji publicznej uzależniona jest od inicjatywy strony tego postępowania (art. 3 § 1 p.p.s.a.), to strona musi mieć gwarancję, że wszczęcie procedury nie narazi jej na pogorszenie jej sytuacji. Jednocześnie też możliwość odstępstwa od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie z uwagi na ich oczywistą sprzeczność z prawem". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nawet gdyby orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał argumenty strony skarżącej za zasadne i uchylił zaskarżoną decyzję, wówczas doprowadziłoby to do pogorszenia sytuacji strony skarżącej. Skoro zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą nieważności, to jej uchylenie naruszałoby zakaz reformationis in peius. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.