II SA/Wa 1134/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. R. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o wydanie zaświadczenia, zawierającego dane o wysokości podstawy wymiaru uposażenia należnego funkcjonariuszowi - [...] w J. - według stanu na dzień 1 stycznia 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji [...]. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił wydania ww. zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż R. L. jest emerytowanym funkcjonariuszem, zwolnionym ze służby ze stanowiska [...] w J. z dniem [...] czerwca 1989 roku. Z treści wniosku o wydanie zaświadczenia wynika natomiast, że R. L. wnioskuje o wydanie zaświadczenia, określającego wysokość uposażenia, które byłoby mu należne, gdyby w dniu 1 stycznia 2007 r. zajmował stanowisko [...] w J. Odnosząc się do powyższego wniosku Komendant Wojewódzki Policji [...] stwierdził, iż nie może spełnić żądania w zakresie treści zaświadczenia z uwagi na fakt, że wnioskodawca od dnia [...] czerwca 1989 r. pozostaje funkcjonariuszem w stanie spoczynku i nie jest mu przez organy Policji naliczane, ani tym bardziej wypłacane uposażenie. Przepis art. 218 § 1 K.p.a. nakłada natomiast na organ obowiązek wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty wynikające z prowadzonych przez ten organ ewidencji, czy rejestrów. Konstruowanie hipotetycznego wyliczenia kłóci się z tą zasadą. Komendant Wojewódzki Policji [...] nie posiada bowiem ewidencji, rejestrów ani innych danych, umożliwiających wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Organ podkreślił przy tym, że istotą wydania zaświadczenia nie jest stworzenie nowej sytuacji prawnej strony jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnej, ale jedynie deklaratoryjne poświadczenie już istniejącego stanu prawnego i faktycznego, dokonane w oparciu o dane posiadane przez organ. W przedmiotowej sprawie nie jest zatem możliwe potwierdzenie faktów, które nie nastąpiły, a tym samym - wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. R. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], na podstawie art. 111 § 1 K.p.a., o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 111 § 1 i § 1b K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., odmówił uzupełnienia swojego postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. R. L. korzystając z przysługującego mu uprawnienia, zgodnie z treścią art. 111 § 2 K.p.a., złożył zażalenie na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W zażaleniu tym stwierdził, iż Komendant Wojewódzki Policji we W. posiada dane niezbędne do wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Ponadto podniósł, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę stanu faktycznego sprawy, a także błędnie zastosował obowiązujące normy prawne. Z tych też względów wskazał, iż nie może się zgodzić z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem. Komendant Główny Policji, rozpoznając powyższe zażalenie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia, przytaczając treść przepisów art. 217 § 2 oraz art. 218 § 1 K.p.a., organ odwoławczy podkreślił, iż z językowej interpretacji tych przepisów wynika, że organ uprawniony do prowadzenia ewidencji ma wyłącznie kompetencje do potwierdzenia w zaświadczeniu faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w jego posiadaniu. Nie prowadzi zatem żadnego postępowania dowodowego w celu badania faktów albo stanu prawnego, które następnie znajdą odzwierciedlenie w wydanym zaświadczeniu. Na podstawie archiwalnych akt osobowych R. L. ustalono natomiast, że wymieniony został zwolniony ze służby w Policji ze stanowiska [...] w J. z dniem [...] czerwca 1989 r., a żąda wydania zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru uposażenia na tym stanowisku na dzień 1 stycznia 2007 r., a więc wyliczenia uposażenia jakie by mu przysługiwało, gdyby we wskazanym terminie służbę pełnił lub też hipotetycznego wyliczenia uposażenia, które mogłaby pobierać osoba zajmująca stanowisko "[...]" - czyli [...] w J. Organa zaznaczył, że zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Stosownie natomiast do art. 101 cyt. ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania, jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Oznacza to, że wyliczenie wysokości pobieranego uposażenia na stanowisku [...] w J. jest możliwe tylko i wyłącznie w stosunku do konkretnej osoby. Nie ma natomiast możliwości obliczenia "hipotetycznego" uposażenia na dzień 1 stycznia 2007 r., bowiem poszczególne jego składniki zależą od wystąpienia konkretnych przesłanek m. in. indywidualnego stażu pracy zawodowej. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 218 § 1 K.p.a. ogranicza przypadki odmowy wydania zaświadczenia do sytuacji, w których do ustalenia jego treści konieczne są inne dane niż pozostające w dyspozycji organu. Wykonanie obowiązku wydania zaświadczenia nie może też naruszać innych zasad, wynikających z odrębnych przepisów, dotyczących chociażby ochrony informacji niejawnych, a także danych osobowych objętych ochroną. W niniejszej sprawie wydanie zaświadczenia nie jest możliwe, bowiem organ nie prowadzi ewidencji umożliwiającej wystawienie takiego zaświadczenia, a zatem i danych wymaganych do jego wystawienia. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, iż postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nie wymagało uzupełnienia. Z tych też względów wydane przez organ I instancji w niniejszej sprawie postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. należy uznać za zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. R. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. oraz na podstawie art. 136 K.p.a. o ponowne rozpatrzenie "stanu faktycznego i prawnego" sprawy i wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., wydanym na podstawie art. 111 K.p.a., odmówił uzupełnienia swojego postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, iż brak jest przesłanek umożliwiających uzupełnienie postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Podkreślił przy tym, że nie jest dopuszczalne uzupełnienie decyzji/postanowienia, co do ustaleń i interpretacji przyjętych w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. R. L. wyraził krytyczną ocenę zajętego przez organy Policji stanowiska. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności oraz o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącego. W obszernym uzasadnieniu skargi R. L. zarzucił organowi naruszenie licznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania zaświadczeń oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący ustosunkował się do powyższej odpowiedzi na skargę w piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2012 r. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 26 października 2012 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi oraz wniósł o przyznanie mu należnych kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy zawarte w art. 217 – 220 K.p.a. Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Z powyższego wynika, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się zatem do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Ze złożonego wniosku wynika, że dotyczył on wydania zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru uposażenia należnego funkcjonariuszowi - [...] w J. - według stanu na dzień 1 stycznia 2007 r. Należy wskazać, że R. L. został zwolniony ze służby z dniem [...] czerwca 1989 r. ze stanowiska [...] w J. W tej sytuacji prawidłowo wskazuje organ, że wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczy żądania wydania zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru uposażenia na równorzędnym do zajmowanego przez niego – przed zwolnieniem ze służby – stanowisku [...] w J. - według stanu na dzień 1 stycznia 2007 r., a więc wyliczenia uposażenia, jakie by mu przysługiwało, gdyby we wskazanym terminie służbę pełnił lub też hipotetycznego wyliczenia uposażenia, które mogłaby pobierać osoba zajmująca wskazane stanowisko. Podkreślenia wymaga, iż wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Jak wskazał organ, Komendant Wojewódzki Policji [...] nie prowadzi ewidencji, czy też rejestrów w tym zakresie. Ponadto, zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Stosownie natomiast do treści art. 101 ust. 1 ww. ustawy, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania, jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Oznacza to, że ustalenie wysokości pobieranego uposażenia na stanowisku [...] w J. jest możliwe tylko i wyłącznie w stosunku do konkretnej osoby, nie ma natomiast możliwości hipotetycznego obliczenia należnego uposażenia na dzień 1 stycznia 2007 r. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 218 § 1 K.p.a. ogranicza przypadki odmowy wydania zaświadczenia do sytuacji, w których do wskazania jego treści konieczne są inne dane, niż pozostające w dyspozycji organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2005 r. o sygn. akt II OSK 36/05, opubl. https://cbois.nsa.gov.pl). Reasumując, wskazać należy, że istotą wydania przez organ administracji publicznej zaświadczenia nie jest stworzenie nowej sytuacji prawnej strony, jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnej, ale jedynie deklaratoryjne potwierdzenie już zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, dokonane w oparciu o posiadane przez ten organ dane. W sprawie R. L. brak jest zatem możliwości potwierdzenia faktów, które nie miały miejsca, a więc i wydania zaświadczenia o treści żądanej przez niego we wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. Biorąc zatem pod uwagę, że organ nie miał możliwości wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści, zasadnie odmówił on jego wydania. Dlatego też, podjęte w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.