II SA/Wa 1136/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.) Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi C.T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę II SA/Wa 1136/15 UZASADNIENIE Minister Sprawiedliwości decyzją [...] z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku C. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, postanowił utrzymać w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. C. T. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o odmowie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Skarżący zarzucił, że w sposób niezgodny z prawem doszło do utajnienia informacji publicznych. Wskazał, że jest "obywatelem publicznym tego kraju skatowanym przez polskie sądy" i dlatego posiada interes publiczny w uzyskaniu informacji o dotowaniu sądownictwa powszechnego. Podkreślił, że jego interes publiczny wiąże się z interesem prywatnym i w interesie wszystkich obywateli RP leży poznanie problemu "topienia pieniędzy" w polskim sądownictwie i przeciwdziałanie temu. Minister Sprawiedliwości, rozpatrując sprawę ponownie podkreślił , że wniosek jest bezzasadny. Podał, że skarżący zwrócił się do organu o informację o środkach finansowych, pochodzących z budżetu Unii Europejskiej wydatkowanych na polskie sądownictwo powszechne, podanie poszczególnych kwot i konkretne przeznaczenie środków finansowych oraz wskazanie adresu instytucji unijnych, które udzieliły dotacji. W pismach kierowanych do skarżącego organ wielokrotnie wyjaśniał, że nie ma możliwości prostego dotarcia do żądanych informacji. Organ wskazał powód tej sytuacji. Otóż do chwili obecnej zostało zrealizowanych wiele różnych projektów, korzystających z dofinansowania unijnego, w których jednym z obszarów wsparcia były bezpośrednio lub pośrednio jednostki sądownictwa. Jako przykład wsparcia bezpośredniego wskazano skarżącemu projekty szkoleniowe dla pracowników sądów, inwestycje w infrastrukturę informatyczną sądów, tworzenie biur interesanta. Przykładem projektów wsparcia pośredniego są inwestycje w systemy informatyczne służące przede wszystkim obywatelom, a więc m. in. system elektronicznej księgi wieczystej, EPU — elektroniczne postępowanie upominawcze oraz spółka s-24. O ile zatem organ posiada informacje na temat kwot wydatkowanych w poszczególnych projektach unijnych, to informacje te nie uwzględniają odrębnego podziału na środki przeznaczone tylko na sądownictwo. Wskazał, że powyższe wynika przede wszystkim ze specyfiki projektów unijnych, które co do zasady obejmują więcej niż jedno zadanie i są kompilacją różnorodnych przedsięwzięć. W przypadku działań na rzecz polskiego sądownictwa kwoty przeznaczone na sądy stanowią jedynie część wydatków (bez odrębnego wniosku o dofinansowanie i budżetu). Celem przykładu można odwołać się do projektów szkoleniowych i informatycznych, w których grupę beneficjentów stanowili jednocześnie pracownicy sądów (sądy), pracownicy prokuratur (prokuratury), a także Ministerstwo Sprawiedliwości. Jednym z takich projektów jest projekt "Zwiększenie efektywności realizacji zadań przez jednostki wymiaru sprawiedliwości", w ramach którego przeszkolono 2 931 osób, w tym pracowników sądów, prokuratur i Ministerstwa Sprawiedliwości. Z kolei w projekcie "Modernizacja sposobu świadczenia usług przez wymiar sprawiedliwości" ze wsparcia szkoleniowego skorzystało 8 165 pracowników wymiaru sprawiedliwości i Ministerstwa Sprawiedliwości. O ile wskazanie łącznej kwoty wydatkowanej na przeprowadzenie powyższych działań szkoleniowych nie nastręcza trudności, o tyle wskazanie jaka część tej kwoty odnosi się wyłącznie do sądów powszechnych i ich pracowników byłoby czynnością bardzo skomplikowaną. Podobna sytuacja występuje w odniesieniu do wsparcia uzyskanego przez sądownictwo w zakresie wdrożonych systemów informatycznych. Systemy te funkcjonują zarówno w sądach, jak i Ministerstwie Sprawiedliwości, a także częściowo w jednostkach prokuratury. Zostały one zakupione jako całość, stąd ustalenie kwoty wsparcia odnoszącej się wyłącznie do sądów wymagałoby wykonania skomplikowanych obliczeń. Przykładowo w ramach wspomnianego projektu "Zwiększenie efektywności realizacji zadań przez jednostki wymiaru sprawiedliwości" zakupiono system informatyczny do pobierania i analizy danych oraz wykrywania oszustw finansowych i monitorowania dla 116 audytorów z jednostek sądownictwa, prokuratury i Ministerstwa Sprawiedliwości. Chcąc określić kwotę wsparcia dla samych tylko sądów należałoby podzielić koszt całkowity zakupionego oprogramowania przez liczbę jego użytkowników i pomnożyć przez liczbę pracowników sądów, którzy wykorzystują ten system. Dodatkowo w ramach tego samego projektu, sfinansowano przeszkolenie audytorów z obsługi przedmiotowego systemu, ale również z prawa zamówień publicznych, finansów publicznych, metodyki audytu i rachunkowości. Konieczne byłoby zatem dodatkowe obliczenie kwoty środków wydatkowanych na szkolenia pracowników sądów, zgodnie z opisaną wyżej metodą, aby dojść do wartości globalnej w ramach tylko tego jednego projektu. Aby przekonać się o specyfice projektów korzystających z unijnego wsparcia, można zapoznać się z informacją opublikowaną w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości, w zakładce "Ministerstwo" — "Projekty europejskie". Każdy z projektów nosi określony tytuł, który powinien odwzorowywać główny cel projektu i składa się z wielu działań i poddziałań. W żadnym z tych projektów poniesione wydatki nie dotyczą wyłącznie jednostek sądownictwa. Dalej organ stwierdził, że ma rację skarżący, iż każdy kto korzysta z dofinansowania unijnego jest zobowiązany do prowadzenia określonej sprawozdawczości. Obowiązek ten ciąży również na Ministerstwie Sprawiedliwości. Jednakże, wbrew opinii skarżącego, sprawozdawczość ta nie obejmuje informacji na temat kwot wydatkowanych odrębnie na sądownictwo. Każdy projekt ma swoją specyfikę i w zależności od źródła finansowania oraz instytucji nadzorującej, podlega odmiennym zasadom ewaluacji. Udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego bezwzględnie wymagałoby zatem sięgnięcia do dokumentacji źródłowej każdego z projektów z osobna. Nie byłyby to przy tym zabiegi o charakterze technicznym, związane np. z prostym powieleniem wybranych dokumentów i przekazaniem ich wnioskodawcy. Musiałyby to być czynności o charakterze intelektualnym, polegające na wnikliwej analizie dokumentów finansowych poszczególnych projektów, celem ustalenia globalnej wartości dofinansowania. Z tych też względów organ rozpoznając sprawę za pierwszym razem uznał, że wniosek w istocie dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Ponownie badając to zagadnienie nie ma podstaw do podważenia tego stanowiska. W szczególności takich okoliczności nie wskazał sam skarżący, który w sposób bardzo ogólny wyraził zdziwienie, że żądana przez niego informacja nie może zostać w prosty sposób przygotowana. Przechodząc do problemu znaczenia żądanej informacji dla interesu publicznego, organ zauważył, że wyjaśnił skarżącemu na czym polega ta instytucja na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej i jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby można było przyjąć, że w sprawie zachodzi tzw. szczególny interes publiczny. Organ w sposób precyzyjny poinformował również, że dostęp do informacji publicznej jest możliwy wyłącznie gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i nie może być w tym zakresie dowolności, bowiem zasada ta została sformułowana wprost w ustawie. Posiadając tę wiedzę, skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał żadnej z wymaganych okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że ustawowa przesłanka przekazania żądanej informacji przetworzonej została spełniona. Argumentacja skarżącego w tym przedmiocie sprowadza się z jednej strony do przytoczenia własnych niewłaściwie prowadzonych, zdaniem skarżącego, spraw sądowych, z drugiej zaś wyliczenia opinii skarżącego o innych nieprawidłowościach dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Wywód kończy konkluzja, że w interesie wszystkich obywateli RP leży poznanie problemu "topienia pieniędzy" w polskim sądownictwie i przeciwdziałanie temu. Jak z powyższego wynika, w ocenie organu, skarżący ma jednoznacznie wyrobiony pogląd na stan polskiego wymiaru sprawiedliwości. Organ przypomniał, że szczególny interes publiczny jest kategorią obiektywną, nie może zatem ograniczać się do przeświadczenia jednostki o znaczeniu konkretnej informacji, lecz jest kategorią szerszą, która odnosi się do ogółu i docelowo ma temu ogółowi przynieść korzyść. Dalej stwierdził, że tylko w jednym fragmencie pisma, skarżący wspomina także o innych, poza nim, osobach potencjalnie zainteresowanych pozyskaniem żądanej informacji, jednakże tego swojego poglądu w żaden sposób nie rozwija, zatem nie jest to wystarczające, aby skutecznie podważyć przyjętą przez organ ocenę. Dodatkowo sam skarżący przyznaje, że cyt. "mój interes publiczny wiąże się z interesem prywatnym". Organ stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę brak jest jakichkolwiek nowych okoliczności umożliwiających przyjęcie, że spełnienie żądania skarżącego byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego też organ uważa za prawidłowe argumenty i wnioski przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i tym samym, za zasadne utrzymanie jej w mocy. Dodał też, że wyjaśniono skarżącemu, iż działania współfinansowane ze środków unijnych mają na celu przede wszystkim wsparcie obywateli i przyspieszenie rozpatrywania spraw sądowych. Pozyskiwane środki finansowe nie są przeznaczane na wynagrodzenia dla sędziów, a na zakup wyposażenia dla sądów i to tylko w takim zakresie, w jakim sprzyja to usprawnieniu obsługi obywatela np. poprzez budowę biur obsługi interesantów. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C.T. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wskazał, że nie zgadza się z jej treścią. W ocenie skarżącego działanie organu jest pozbawione podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego przepisu Minister Sprawiedliwości bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do Władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r" sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej o majątku publicznym, w szczególności o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Skoro zatem wskazywana przez skarżącą informacja dotyczy majątku publicznego zatem bez wątpienie stanowi informację publiczną. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie takiej informacji. W ocenie Sądu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko Ministra Sprawiedliwości należy uznać za prawidłowe. Informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). Jak wynika z treści wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. domaga się on informacji publicznej w postaci wykazu projektów realizowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości na rzecz sądów powszechnych ze środków finansowych Unii Europejskiej, z uwzględnieniem wysokości i przeznaczenia dofinansowania oraz adresów instytucji unijnych przyznających dofinansowanie. Biorąc pod uwagę obszerny zakres żądanej informacji, jak również zważywszy na oświadczenie podmiotu zobowiązanego, że informacji spełniających kryteria określone we wniosku podmiot ten nie posiada, nie sposób nie przyznać racji argumentacji Ministra Sprawiedliwości, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Przygotowanie bowiem informacji zgodnej z wnioskiem strony, którym podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest związany, wymagałoby pozyskania danych w oparciu o materiały źródłowe, przeanalizowania tych danych i sporządzenia zestawień zgodnych z wnioskiem strony. Wykonanie wskazanych czynności spowodowałoby skupienie się pracowników na przygotowaniu żądanej informacji publicznej, utrudniając wykonywanie bieżących zadań w ramach pełnionych obowiązków pracowniczych. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uzasadnione jest stanowisko podmiotu zobowiązanego, że czynności niezbędne do przygotowania żądanej informacji, a więc selekcja wielu danych o charakterze prostym, analiza tych danych oraz zestawień wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wymaga bowiem na tyle istotnego nakładu czasu i zaangażowania pracowników, że z całą pewnością nie pozostawałoby to bez wpływu na bieżącą realizację zwykłych zadań podmiotu zobowiązanego. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że żądana informacja stanowi informację prostą. Skarżący, wzywany pismem do wykazania, że jej żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, istnienia owego szczególnego interesu niewątpliwie nie wykazał, bowiem nie może być uznane za wystarczające w tym zakresie wskazanie że potrzebuje wnioskowanych informacji, ponieważ interesuje się sądownictwem, uważa je za niewydolne i chce je zmienić. Zdaniem Sądu, w świetle zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznych, uzyskanie informacji służących kontroli społecznej nad wydatkowaniem środków publicznych jest możliwe bez konieczności wykazywania "szczególnie istotnego interesu publicznego", o ile informacje te nie stanowią informacji przetworzonych. Dopiero w takim przypadku, zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest wystąpienie tej przesłanki, co jednak w niniejszej sprawie nie zostało przez stronę wykazane. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.