II SA/Wa 1144/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Konrad Łukaszewicz, Protokolant sekretarz Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2019 r. sprawy ze skargi F. dla P. i P. D. A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Minister Zdrowia (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] w K. (zwanej dalej skarżącą) odmówił udostępnienia w części informacji publicznej. Skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kopii dokumentów złożonych bądź wytworzonych w trakcie postępowań o podwyższenie urzędowej ceny zbytu leków: - [...], - [...]. Wnosiła o udostępnienie informacji dotyczących następujących dokumentów: 1. Wniosek o podwyższenie urzędowej ceny zbytu 2. Analizy dołączone do wniosku przez wnioskodawcę 3. Zlecenie Ministra Zdrowia (MZ) do Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji (AOTMiT) 4. Wystąpienia MZ do wnioskodawcy z zarzutami braków formalnych lub merytorycznych oraz odpowiedzi wnioskodawcy na te wystąpienia 5. Analiza weryfikacyjna AOTMiT 6. Prezentacja przedstawiona na posiedzeniu Rady Przejrzystości 7. Protokół posiedzenia Rady Przejrzystości 8. Stanowisko Rady Przejrzystości 9. Rekomendacja AOTMiT AOTMiT 10. Protokół ustaleń/rozbieżności z negocjacji wnioskodawcy z zespołem negocjacyjnym Komisji Ekonomicznej 11. Nagranie negocjacji zespołu negocjacyjnego z wnioskodawcą 12. Uchwała Komisji Ekonomicznej 13. Nagranie posiedzenia Komisji Ekonomicznej 14. Dokumenty wytworzone w trakcie ewentualnych negocjacji MZ z wnioskodawcą po uchwale Komisji Ekonomicznej 15. Decyzja refundacyjna z uzasadnieniem 16. Ewentualne wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz dokumenty wytworzone i decyzje podjęte w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy. Minister Zdrowia pismem z dnia [...] maja 2017 r. zwrócił się do strony postępowania, tj. [...] Zakładów Farmaceutycznych [...] S.A. z prośbą o wskazanie zakresu tajemnicy przedsiębiorcy, która ewentualnie może być zawarta w treści zgromadzonej dokumentacji refundacyjnej, o której udostępnienie wniosła Fundacja [...] we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. [...] Zakłady Farmaceutyczne [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. wyraziły zgodę na udostępnienie wniosków o podwyższenie urzędowej ceny zbytu i przekazały ich kopię w postaci, którą uznały jako zapewniającą ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. W zakresie pozostałych elementów wskazanych we wniosku strona postępowania poinformowała, że informacje i dokumenty - z wykluczeniem wniosków o podwyższenie urzędowej ceny zbytu - objęte są zakresem tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. (tj. Dz.U. z 2016 poz. 1764 ze zm.; zwanej dalej "u.d.i.p."). Minister Zdrowia, po zapoznaniu się z argumentacją [...] Zakładów Farmaceutycznych [...] S.A. przeprowadził własną analizę żądanych dokumentów i uznał, iż w pewnej części dane w nich zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lipca 2017 r., którą odmówiono udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Sprawa ta była przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1599/17 uchylił tę decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdzając, że brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia żądanych danych Fundacji [...]. Wskazał w uzasadnieniu, iż Minister Zdrowia kierując się oświadczeniem [...] Zakładów Farmaceutycznych [...] S.A w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. miał prawo uznać, że kwestia cen z negocjacji jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Wskazał, że w tej kwestii została spełniona przesłanka do uznania, że informacja o cenie stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu nie oznacza to, że pozostałe dane zawarte w dokumentacji przedstawionej w toku postępowania refundacyjnego przez przedsiębiorstwo nie podlegają ujawnieniu, ponieważ w tym zakresie oświadczenie Spółki ich nie dotyczy. Sąd stwierdził, że dokumentacja wytworzona przez organy państwowe podczas postępowania refundacyjnego podlega ujawnieniu z wyłączeniem informacji, które zastrzegły [...] Zakłady Farmaceutyczne [...] S.A.. Ponownie rozpoznając sprawę Organ decyzją z dnia [...] maja 2018 r., odmówił skarżącej udostępnienia części wnioskowanej informacji opisanej w pkt. 11,13 i 14 wskazanego wyżej wniosku, bowiem żądane informacje w całości stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W zakresie żądania opisanego w pkt 1, 2, 10, 12, 15 wniosku stwierdził, że informacje udostępnione zostały wnioskodawcy z uwzględnieniem tajemnicy przedsiębiorcy, tj. częściowo zanonimizowane. Wskazał, że nie wpłynął wniosek określonych w pkt. 16 wobec czego nie można go udostępnić oraz podniósł, że dokumenty wskazane w pkt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 nie znajdują się w dokumentacji refundacyjnej. Podniósł, że nieudostępniona część informacji będącej przedmiotem wniosku (całość dokumentów w punktach 11, 13 i 14 oraz części dokumentów w punktach 1, 2, 10, 12 i 15 wniosku) spełnia przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r. poz. 419, zwanej dalej "u.z.n.k.") i nie została udostępniona ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Organ przedstawił ogólne rozważania dotyczące przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowiących podstawę odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej w tym także w zakresie udostępnienia nagrań negocjacji zespołu negocjacyjnego z wnioskodawcą i posiedzeń Komisji Ekonomicznej w związku z postępowaniem, którego efektem było podwyższenie urzędowej ceny zbytu dla leków. Biorąc pod uwagę rozważania przedstawione w zaskarżonej decyzji organ odmówił udostępnienia w części informacji publicznej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.: • art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z 2018 r. poz. 149; dalej "K.p.a.") przez przyjęcie, że interes publiczny, ważny interes państwa oraz interes organizacji pacjentów i przedsiębiorców polegający na umożliwieniu rozpoznania uzasadnionego oczekiwania w udostępnieniu wnioskowanej informacji, nie przeważa nad interesem przedsiębiorców polegającym na ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa, czym Organ przekroczył granice uznania, czego skutkiem była nieuzasadniona odmowa udostępnienia informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z wiążącymi wytycznymi odnoszącymi się do relacji, w przedmiotowej sprawie pomiędzy interesem publicznym, ważnym interesem państwa oraz interesem organizacji pacjentów i przedsiębiorców polegającym na umożliwieniu rozpoznania uzasadnionego oczekiwania w udostępnieniu wnioskowanej informacji a interesem przedsiębiorców polegającym na ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa, oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], którą odmówiono udostępnienia w części informacji publicznej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, w zakresie wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Powyższe prawo podmiotów podlega ograniczeniu w zakresie regulowanym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do informacji publicznej, w szczególności prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Termin "tajemnica przedsiębiorcy" nie jest zdefiniowany w ustawie wobec czego zdaniem organu jest szczegółowe wyjaśnieni rozważań dotyczących tego terminu by nie narazić się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego bądź całkowitej dowolności. Organ prawidłowo wskazał, że wyjaśnienia tego terminu należy szukać w u.z.n.k., zgodnie z którą przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4). Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2013 r. sygn. akt l OSK 1858/13). Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2007 roku, I CSK 444/06, które to stanowisko Sąd przyjmuje jako zasadne w tej sprawie organ wskazał: "Zarówno art. 39 ust. 2 u.d.i.p. oraz TRIPS [Porozumienia w Sprawie Handlowych Aspektów Praw Własności Intelektualne], jak i art. 11 ust. 4 u.z.n.k. nie precyzują dokładnie, jakim konkretnie działaniom ochronnym muszą być poddane tajemnice przedsiębiorstwa (informacje nieujawnione), aby można było traktować je jako poufne. W unormowaniach tych mówi się, że działania te muszą być "odpowiednie" (art. 11 ust. 4 z.n.k.), "rozsądne w danych okolicznościach" (art. 39 ust. 2 TRIPS). Ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku". Jako zasadne uznać należy stanowisko Ministra Zdrowia, zgodnie z którym ceny oraz nagrania z negocjacji cenowych nie podlegały upublicznieniu, dlatego w tej części decyzją Minister Zdrowia orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo wskazał, że dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, oprócz nieujawnienia do informacji publicznej, muszą zostać spełnione łącznie następujące przesłanki: - informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub inny posiadający wartość gospodarczą, - podjęto w stosunku do niej niezbędne działania, w celu zachowania poufności. Zasadnie organ podkreślił, iż ustalenia pomiędzy podmiotem odpowiedzialnym a Ministrem Zdrowia, które stanowią przedmiot wniosku stanowiły przedmiot oferty firmy [...] Zakłady Farmaceutyczne [...] S.A. W ocenie Sądu, prawidłowo zbadano tę sprawę i wskazano, że dane i informacje zawarte w dokumentacji refundacyjnej stanowią dane tworzące politykę ekonomiczną, a w szczególności również element strategii sprzedażowej. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, Organ prawidłowo uznał, że dokumenty żądane w pkt 1 (wniosek o podwyższenie urzędowej ceny zbytu), 2 (analizy dołączone do wniosku przez wnioskodawcę), 10 (Protokół ustaleń/rozbieżności z negocjacji wnioskodawcy z zespołem negocjacyjnym Komisji Ekonomicznej), 12 (Uchwała Komisji Ekonomicznej ) i 15 (Decyzja refundacyjna z uzasadnieniem) wniosku, udostępnione zostały skarżącemu z uwzględnieniem tajemnicy przedsiębiorcy, tj. częściowo zanonimizowane. Organ słusznie odmówił udostępnienia informacji opisanej w pkt 11 (Nagranie negocjacji zespołu negocjacyjnego z wnioskodawcą), 13 (Nagranie posiedzenia Komisji Ekonomicznej) i 14 (Dokumenty wytworzone w trakcie ewentualnych negocjacji MZ z wnioskodawcą po uchwale Komisji Ekonomicznej) wniosku. W ocenie Sądu powołującego argumentację przedstawioną wyżej żądane informacje w całości stanowią tajemnicę przedsiębiorcy wobec czego nie mogą być udostępnione. Minister Zdrowia odmówił udostępnienia informacji opisanej w pkt 11 (nagrania negocjacji zespołu negocjacyjnego z wnioskodawcą) z uwagi na fakt, iż liczba leków, które są przedmiotem obrad Komisji Ekonomicznej, powoduje, iż nie jest możliwe udostępnienie zapisów audio z posiedzenia Komisji Ekonomicznej dotyczącego leków. Sąd podziela argumentację prawną przedstawioną przez organ i uznaje, iż ta argumentacja jest zasadna w tym konkretnym przypadku. Udzielenie informacji w sposób zgodny z żądaniem skarżącego wymagałoby dokonania analizy i selekcji, skopiowania oraz przygotowania zupełnie nowej informacji wedle wskazanych przez niego oczekiwań. Wobec powyższego należy uznać, że pozyskanie takiej informacji publicznej (przetworzonej), zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, musi być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Odnośnie do żądania przedstawienia dokumentów opisanych w pkt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, w ocenie Sądu, nie jest możliwe udostępnienie informacji, która nie znajduje się w dokumentacji refundacyjnej. Zdaniem Sądu, należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.