II SA/Wa 1147/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Adam Lipiński Protokolant - specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby - uchyla zaskarżone postanowienie, - zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. zawiadomił D. G. o wszczęciu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. postępowania wobec wymienionego w sprawie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 168, poz. 1323), w myśl którego funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Natomiast skarżący został zawieszony w pełnieniu obowiązków od dnia [...] marca 2008 r. oraz po uzyskaniu informacji, że do chwili obecnej jest prowadzone wobec niego postępowanie przed Sądem [...] w C. – [...] Wydział [...] o sygn. akt [...] i o czyn z art. 228 § 1 k.k. oraz o inne i nie zostało ono jeszcze zakończone. Dyrektor Izby Celnej w B., po rozpatrzeniu pisma skarżącego z dnia 2 grudnia 2009 r., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 101 § 1 i 3 k.p.a., odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Zatem pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Innymi słowy mówiąc, od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji i zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie interpretacji prawa, tj. art. 105 pkt 10 ustawy – na co powołuje się we wniosku skarżący – nie jest tożsame z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Wobec powyższego brak jest podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. W zażaleniu z dnia [...] stycznia 2010 r. do Szefa Służby Celnej skarżący wniósł o jego uchylenie i stwierdził, że nie składał formalnego wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż zostało ono wszczęte z urzędu, a nie na jego wniosek i sugerował jedynie wstrzymanie się z podjęciem pochopnej decyzji o jego zwolnieniu. Natomiast odnosząc się do zaskarżonego postanowienia stwierdził, że wypowiedzenie się Trybunału Konstytucyjnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich w tej kwestii winno być jak najbardziej traktowane jako zagadnienie wstępne. Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że organ pierwszej instancji po wpłynięciu pisma skarżącego z dnia 2 grudnia 2009 r. miał obowiązek zbadać, czy nie występują przesłanki do zawieszenia postępowania i powyższe znalazło swe uzasadnienie w treści postanowienia, gdzie organ pierwszej instancji wskazuje jedynie na brak przesłanek zawieszenia postępowania z urzędu, a nie na wniosek. W dalszej zaś części powołał argumenty w ślad za organem pierwszej instancji o braku podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący D. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucił mu nieprawidłowo zastosowany przepis art. 188 ust. 5 ustawy. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując treść wspomnianego przepisu, a mianowicie, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1 – 3, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) skonstatował, iż przepisy ust. 1 – 3 nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Ponadto zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) i nie dotyczy ona rozpoznawanej sprawy, a ponadto organ przytoczył cały akt prawny, a nie konkretny przepis. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że art. 188 ust. 5 ustawy ma zastosowanie w sprawie, bowiem umieszczony on jest w rozdziale 12 dotyczącym sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego, a taki charakter miało zaskarżone postanowienie, bowiem wydano je w sprawie o zwolnienie ze służby. W dalszej zaś części wskazał, że przytoczenie promulgacji ustawy o grach hazardowych oznacza, że art. 116 ustawy o grach hazardowych wprowadza jedynie zmiany w ustawie o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, lecz nie może wydać nawet orzeczenie na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej m.in. podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia prawdy obiektywnej i jest to jedna z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Wyznacza to podstawową regułę procedowania, obowiązującą dla całości postępowania i w konsekwencji konkretyzuje obowiązki organu administracji publicznej w zakresie przede wszystkim ustalenia – poprzez normę prawa materialnego – dokładnej treści żądania strony wyznaczającego rodzaj sprawy, a co a tym idzie faktów mających znaczenie dla sprawy i zebrania w tym zakresie odpowiednich dowodów (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie można bowiem zapominać, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na postanowienie przysługuje stronie i co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie poprzez złożenie przez skarżącego stosownego zażalenia z dnia [...] stycznia 2010 r. Zatem żądanie strony, a nie dyskrecjonalna wola organu, wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania i w tej sytuacji organ jest związany owym żądaniem. Natomiast w myśl art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli i jest to kolejna podstawowa zasada postępowania administracyjnego. Implikuje to konieczność m.in. takiego prowadzenia postępowania, aby wszelkie wątpliwości rozstrzygać na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Niezależnie od powyższego organ winien się kierować w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym kolejną podstawową zasadą, o której mowa w art. 9 k.p.a., a mianowicie organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogę mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody w nieznajomości prawa, zaś w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek. Innymi słowy mówiąc, bierność organu w zakresie udzielania stronie całokształtu informacji związanej z załatwieniem danej sprawy, to jest zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego mogących załatwić daną sprawę z wynikiem dla niej korzystnym, stanowi naruszenie prawa. Tym bardziej, że nie może się organ ograniczać jedynie do udzielania samych informacji, ale przede wszystkim wyjaśniać przepisy prawa oraz w pewnym sensie starać się być doradcą strony w zakresie udzielania jej wskazówek, co do postępowania w danej sprawie. Dodać w tym miejscu należy organowi, że zasady powyższe są zawarte również w przyjętym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. I tak odnośnie art. 9 k.p.a., w art. 10 ust. 3 E.k.d.a. stanowi się, że w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, zaś zasada zawarta art. 8 k.p.a. znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 12 ust. 1 E.k.d.a. w myśl którego w swoich kontaktach z jednostką urzędnik pozostaje usługodawcą i zachowuje się właściwie, uprzejmie i pozostaje dostępny. Odpowiadając na korespondencję, rozmowy telefoniczne i pocztę elektroniczną (e-mail), urzędnik stara się być możliwie jak najbardziej pomocny i udziela odpowiedzi na skierowane do niego pytania możliwie jak najbardziej wyczerpująco i dokładnie. Skoro zaś tak, to organ drugiej instancji winien się dokładnie odnieść do zarzutów zawartych w zażaleniu skarżącego z dnia [...] stycznia 2010 r. i zbadać je na przykład poprzez proste zestawienie z pismem skarżącego z dnia 2 grudnia 2009 r. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie zadośćuczynił wskazanym powyżej regułom procesowym i to w sposób, który – w ocenie Sądu – mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego mianowicie powodu, że z treści zażalenia ewidentnie wynika, iż skarżący wprost postawił zarzut o nieżądaniu przez niego w piśmie z dnia 2 grudnia 2009 r. zawieszenia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby stwierdzając w nim jedynie o sugestii wstrzymania się z pochopną decyzją o zwolnieniu go ze służby. Analiza powyższego zarzutu po przeanalizowaniu przez Sąd jest zasadna, bowiem w piśmie z dnia 2 grudnia 2009 r., poza obszernym wyjaśnieniem całokształtu sprawy i jej tła skarżący zwraca się jedynie z prośbą "wstrzymania się z decyzją o zwolnieniu mnie do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez Trybunał Konstytucyjny". Zatem po pierwsze skarżący – co Szef Służby Celnej sam przyznaje w uzasadnieniu postanowienia pisząc, że "Dyrektor Izby Celnej wskazał jedynie na brak przesłanek powodujących zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu, a nie na wniosek strony" – nie składał wniosku o zawieszenie postępowania. Skoro zaś tak, to – po drugie – organ drugiej instancji nie przeanalizował treści zaskarżonego postanowienia, bowiem nie inaczej należy ocenić jego pasywność i niedostrzeżenie tego fragmentu sentencji, w którym stanowi się, że postanowienie zostało wydane "po rozpatrzeniu wniosku z dnia 02.12.2009 r. o zawieszenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby celnej", a następnie rozwinięcie tej frazy w uzasadnieniu poprzez stwierdzenie "W swoim wystąpieniu wniósł Pan o zawieszenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby". Po trzecie wreszcie, skoro rzeczywiście – a to już ostatecznie i rzetelnie musi wyjaśnić organ drugiej instancji – skarżący nie składał wniosku o zawieszenie postępowania, to wydanie postanowienia przez organ pierwszej instancji było zbyteczne i nie może się ostać w obrocie prawnym. Dodać bowiem w tym miejscu należy organowi, że postanowienia wydane w trybie art. 97 § 1 k.p.a. mogą być jedynie "pozytywne", to jest zawieszające postępowanie z urzędu w razie wystąpienia przesłanek zawartych w pkt 1 – 4. Ponadto dodać też należy, że skarżący – na co powołuje się organ drugiej instancji pisząc, że "w tym przesłanka wskazana przez Skarżącego i określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." – w żadnym piśmie, w tym również z dnia 2 grudnia 2009 r., nie wskazał owej przesłanki i wobec powyższego organ mija się z prawdą konstruując w tej formie uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia. Reasumując, Szef Służby Celnej w niniejszej sprawie nie przestrzegał wskazanych powyżej reguł procesowych i wydał postanowienie w sytuacji, gdy w rzeczywistości żądanie skarżącego było – w ocenie Sądu – jasne, i co najważniejsze, zupełnie inne w swej treści. Inaczej rzecz ujmując, "O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a więc także i te, które w swej treści są jasne. Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma. Dotyczy to również sytuacji, w których bez pogłębionej analizy prawnej (na pierwszy rzut oka) zawarte w piśmie żądanie nie zasługuje na uwzględnienie". (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 839/07 – LEX 493223). Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien kierować się rzeczywistą i jasno sprecyzowaną wolą skarżącego, a następnie dokonać subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod prawidłowo zinterpretowany przepis prawa, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań, zaś odnoszenie się do zarzutów ze skargi – w świetle powyższego rozstrzygnięcia – uznać należy za przedwczesne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.