II SA/Wa 115/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści - oddala skargę - Wyrokiem z 9 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1101/14 uchylił postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] marca 2014 r. nr [...] oraz postanowienie je poprzedzające w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści. Rozpoznając sprawę ponownie Szef ABW postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...] ponownie odmówił wydania zaświadczenia M.P., potwierdzającego fakt pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury. Jako podstawę materialnoprawną odmowy organ wskazał art. 219 k.p.a. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 decyzji nr 181 Szefa ABW z 10 grudnia 2013 r. w sprawie udzielania upoważnienia funkcjonariuszom ABW do wydawania zaświadczeń w sprawach osobowych. Powyższe postanowienie Szef ABW na podstawie art. 138 k.p.a. utrzymał w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu podano, że raportem z dnia 14 sierpnia 2012 r., M.P. zwrócił się do Dyrektora Delegatury ABW w [...] z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego w latach 1999 - 2012 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ wydał M.P. zaświadczenie nr [...] z [...] października 2013 r. potwierdzające, że od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2009 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, odmówił wydania takiego zaświadczenia za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. Organ wskazał, że w toku postępowania ponownie dokonano kwerendy materiałów archiwalnych pod kątem ujawnienia dokumentów potwierdzających pełnienie przez M.P. służby w latach 2010 – 2012 r. w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., tj. biorąc pod uwagę kryterium szczególnego, a nie bezpośredniego, zagrożenia życia lub zdrowia podczas realizacji przez funkcjonariusza czynności służbowych. Wskazał, że przeprowadzona kwerenda wskazała na cztery czynności w 2010 r., jedną w 2011 r. oraz dwie w roku 2012 r. realizowane w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stwierdził, że brak jest dokumentów, które wykazywałyby, że M.P. wykonał minimalną liczbę czynności służbowych określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Podkreślił, że należy odróżnić pełnienie służby w warunkach szczególnych od pełnienia służby w warunkach powszechnych, normalnych i wykonywania w tych warunkach przypisanych zakresem czynności obowiązków służbowych, w których mogą zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu. W skardze do tutejszego Sądu skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, podniósł naruszenie art. 144 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że nadal aktualne pozostają zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczące przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Twierdził, że w sprawie nadal nie wyjaśniono zasadniczych sprzeczności, tj. kwerendy z oświadczeniami przełożonego. Zarzucił, że organ podjął jedynie znikome czynności sprawdzenia posiadanych ewidencji i zbiorów dokumentów. Podniósł, że poszukiwanie dokumentów potwierdzających udział skarżącego w czynnościach służbowych, które odpowiadają warunkom szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia należało rozszerzyć o inne jednostki, co zostało pominięte. Skoro organ nie wykonał tych czynności trudno uznać, że postępowanie wyjaśniające było rzetelne. Zarzucał, że uzasadnienie zaskarżonych postanowień zawiera braki odnośnie sprzeczności w stanowiskach zajętych przez Dyrektora Delegatury ABW w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym o wydanie zaświadczenia, procedowanie sprowadza się jedynie do analizy materiału, będącego w posiadaniu organu. Dlatego organ nie może odnosić się do twierdzeń wskazywanych przez stronę, ale opiera się wyłącznie na posiadanym materiale dowodowym. Zatem uwagi i wnioski zainteresowanego mogą odnosić się jedynie do materiału dokumentacyjnego, będącego już w posiadaniu organu, a nie do materiału, który można byłoby dopiero pozyskać w przy użyciu innych środków dowodowych. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), środkiem dowodowym, potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających powyższe fakty, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej. Taka treść przepisu również wskazuje na ograniczony zakres prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie wydania zaświadczenia. Organ, prowadzący postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania żądanego zaświadczenia, nie może uwzględniać jako dowodu zeznań świadków, gdyż zgodnie z art. 75-86 k.p.a. mogą być one dopuszczone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem emerytalnym, w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i ich wysokości. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Z uwagi na ten charakter jest w doktrynie nazywane postępowaniem gabinetowym. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest bowiem, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 k.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1379/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia. Wyjaśnić również należy, iż Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę oceny dokonał w aspekcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736), w którym przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, częściowo uznany został za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 708) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w obrocie prawnym pozostaje zaświadczenie wydane przez dyrektora Biura Kadr ABW nr [...] (nr [...]) z [...] października 2013 r., w którym potwierdzono, że M.P. podczas służby w Urzędzie Ochrony Państwa, a następnie w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie emerytur, przedmiotowym postępowaniem objęto okres służby od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. Z uwagi na fakt, iż w ww. okresie skarżący wykonywał czynności służbowe w Wydziale [...] Delegatury ABW w [...], a od 1 października 2010 r. do chwili zwolnienia ze służby zajmował stanowisko kierownicze w tejże delegaturze kwerendę materiałów archiwalnych objęto okres służby skarżącego w Wydziale [...] oraz Wydziału [...] DABW w [...] (jednostka organizacyjna będąca następcą prawnym jednostki, w której skarżący pełnił służbę). Z poddanych przez Wydział [...] ww. jednostki organizacyjnej ABW analizie materiałów wynika, że w 2010 r. skarżący zrealizował cztery czynności, w 2011 r - jedną czynność, zaś w 2012 r. - dwie czynności w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia (k. 114 akt), a zatem nie został spełniony wymóg ilościowy czynności określony w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie emerytur. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że organ nie wyjaśnił rozbieżności powołując się na pismo dyrektora Delegatury ABW w [...] z 8 listopada 2012 r. oraz 5 czerwca 2013 r. Zauważyć należy, iż dyrektor Delegatury ABW w ww. pismach nie wskazał, na podstawie jakich dokumentów potwierdził fakt pełnienia przez M.P. czynności określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, tym bardziej, że przeprowadzona następnie w tym zakresie kwerenda nie wykazała dostatecznej ich liczby. A zatem oświadczenie dyrektora nie mogło stanowić jedynej podstawy do wydania zaświadczenia, przeczy to bowiem przepisom dotyczącym wydawaniu zaświadczeń, które wyraźnie wskazują, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzane jest na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach wydawane przez właściwy organ, m. in. ABW. Przeprowadzona kwerenda nie potwierdziła realizacji przez M.P. czynności rodzajowo określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, a więc nie stoi w sprzeczności z oświadczeniem ówczesnego dyrektora Delegatury ABW w [...]. Kwerenda nie wykazała, że M.P. wykonał minimalną liczbę czynności służbowych, określoną w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Zaznaczyć należy, iż pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Należy odróżnić pełnienie służby w warunkach szczególnych, od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych i wykonywania w tych warunkach przypisanych zakresem czynności obowiązków służbowych, w których mogą zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu. O wydaniu zaświadczenia nie decyduje każde ryzyko zagrożenia życia i zdrowia w czasie wykonywania czynności służbowych, bo wynika ono z samego charakteru służby, lecz udokumentowane sytuacje szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Na powyższe wskazuje również uzasadnienie wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt U 12/12 (Dz. U. poz. 736), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że cyt. "zwrot (...) "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Reasumując, skoro w aktach osobowych M.P., jak i w pozostałych materiałach będących w dyspozycji organu, brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że w latach 2010 – 2012 podejmował on, co najmniej sześć czynności rodzajowo określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, organ miał prawo odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.