II SA/Wa 1150/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jacek Fronczyk,, Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Z upoważnienia Członka Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. K. (ur. [...]) z dnia 20 lipca 2005 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a przesłanki te powinny zostać spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżący nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 marca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, L. K. nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji i uznał powyższą decyzję za krzywdzącą. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia "[...] marca 2006 r." i w uzasadnieniu powołał się na argumentacją podana już w zaskarżonej decyzji dodając jednocześnie, że skarżący zamieszkuje razem z matką, która osiąga wynagrodzenie w kwocie 2.500 zł miesięcznie i dochód na jednego członka rodziny wynosi 1.250 zł. W porównaniu z minimalną emeryturą, która od 1 marca 2006 r. wynosi 597,46 zł uznać należy, że nie została spełniona przesłanka niezbędnych środków utrzymania, o której mowa w powołanym już wyżej przepisie art. 83 ustawy. Zdaniem organu owej przesłanki nie należy utożsamiać z niewystarczającymi środkami utrzymania, bowiem dochód przypadający na jednego członka rodziny jest wprawdzie niewystarczający, ale nie na tyle, żeby można było mówić o braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Jednocześnie wskazał, że jako kryterium i odniesienie do sytuacji skarżącego należy przyjąć również minimalne wynagrodzenie za pracę od dnia 1 stycznia 2006 r. wynoszące 899,10 zł, oraz kryterium przyznawania prawa do świadczeń z pomocy społecznej, które przyznaje się w sytuacji, kiedy dochód na jednego członka w rodzinie nie przekracza kwoty 316 zł (tzw. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. i w uzasadnieniu powołał się na swoją sytuację. Podał, że w roku 2004 uległ wypadkowi komunikacyjnemu w wyniku czego doznał ciężkiego obrażenia ciała w postaci całkowitego [...]. Mimo hospitalizacji, jego stan zdrowa nie uległ poprawie. Nadal jest na utrzymaniu swojej matki, lecz sytuacja ta nie jest do zaakceptowania z punktu społecznego oraz z treścią art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto w decyzji posłużono się jako kryterium dochodu wynagrodzeniem brutto, lecz po uiszczeniu podstawowych opłat oraz za rehabilitację i lekarstwa, żyje on na granicy ubóstwa. Tym bardziej, że żaden pracodawca nie posiada dla niego propozycji zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca dał wyłączną kompetencję do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, załatwianie spraw w tym przedmiocie odbywa się poprzez wydanie przez Prezesa ZUS decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Zgodnie zaś z art. 124 powołanej ustawy, do postępowań w zakresie świadczeń w niej określonych, w tym do świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Niewątpliwie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Natomiast według art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia, ale nie jest ich "nosicielem". Tak więc pracownik organu administracji publicznej ograniczony jest tylko do działania w jego imieniu, nie uzyskując przy tym przymiotu organu. Skoro zaś upoważnienie musi pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Co więcej, wspomniany wyżej przepis w ogóle nie przewiduje możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. Trzeba jednocześnie podnieść, że w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych brak jest odmiennego uregulowania dotyczącego udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień konkretnym pracownikom do działania w jego imieniu niż to, które wynika z przepisu art. 268a k.p.a., zaś przepisy normujące postępowanie w zakresie świadczeń ubezpieczeniowych zawarte w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że gdyby istniały stosowne przepisy dotyczące upoważnień do działania w imieniu organu w ustawie emerytalno – rentowej, to miałyby one pierwszeństwo stosowania przed odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], podpisała wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych Ewa Nowakowska, działająca z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo nr 240/DLP/2004/sub z dnia 23 stycznia 2006 r. udzielone Ewie Nowakowskiej przez członka Zarządu ZUS Wandę Pretkiel. W ocenie Sądu powyższe pełnomocnictwo w świetle poczynionych na wstępie rozważań, nie spełnia wymogów określonych w art. 268a k.p.a. Podobnie rzecz się ma – w świetle powyższych rozważań – z pełnomocnictwem z dnia 30 kwietnia 2004 r. nr 240/DLP/2004, w którym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych udzielił pełnomocnictwa do podejmowania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku członkowi zarządu Wandzie Pretkiel i jednocześnie z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. Tym samym decyzja, jako wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do działania w imieniu organu, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. W konsekwencji również zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, rażąco narusza prawo i stąd jest nieważna stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć ponadto należy, że w tej ostatniej decyzji wydano rozstrzygnięcie w odniesieniu do nieznanej decyzji z dnia [...] marca 2006 r., a nie do zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. W takiej sytuacji zaszła konieczność stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia, zbędne jest rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.