II SA/Wa 1152/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B. L. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. L. (dalej jako: "skarżąca", "wnioskodawczyni", "strona") decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, zwana dalej "ustawą zaopatrzeniową"), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. wystąpiła o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisała przebieg swojej służby. Poinformowała, że rzeczywisty okres pełnienia przez nią służby przed 1990 r. był znacznie krótszy niż ten, który widnieje w jej aktach osobowych. Przebywała bowiem wówczas na urlopie macierzyńskim oraz wychowawczym. Okres ten obejmował również jej służbę przygotowawczą, zaś zajmowane przez nią stanowiska służbowe były najniższego szczebla. Pozytywna weryfikacja umożliwiła jej kontynuowanie służby w szeregach Policji, gdzie wykonywała swoje obowiązki służbowe w sposób wzorowy. Wnioskodawczyni nadmieniła również, że uzyskała poświadczenie bezpieczeństwa upoważniające ją do dostępu do informacji oznaczonych klauzulą "ściśle tajne". Ponadto nigdy nie toczyło się wobec niej postępowanie dyscyplinarne. Decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2696/19 uchylił zaś ww. decyzję. Analizując ponownie niniejszą sprawę, Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż strona została zwolniona ze służby w Komendzie [...] Policji w dniu [...] stycznia 2016 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. W piśmie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") z [...] maja 2017 r. załączono informację o przebiegu służby Nr [...], z której wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] listopada 1981 r. do [...] lipca 1990 r. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby strony wynosi 34 lata, 2 miesiące i 4 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 8 lat, 8 miesięcy i 15 dni. Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z [...] października 2020 r., przez IPN wynika m.in., że wnioskodawczyni rozpoczęła swoją karierę zawodową w dniu [...] listopada 1981 r. w Wydziale [...] Biura "[...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, gdzie pełniła służbę do czasu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Z dokumentacji wynika, że strona rzetelnie wykonywała swoje obowiązki po dniu 12 września 1989 r. W otrzymanym z Komendy Głównej Policji piśmie z [...] października 2018 r. przekazano informację dotyczącą przebiegu służby wnioskodawczyni. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że strona po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wielokrotnie podwyższano jej dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych zainteresowanej karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. Następnie organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zdaniem organu, narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując Minister wskazał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Organ powołał się przy tym ma wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Minister wskazał, że całkowity okres pełnionej przez wnioskodawczynię służby wynosi 34 lata, 2 miesiące i 4 dni. Natomiast służba pełniona przez nią na rzecz totalitarnego państwa to okres 8 lat, 8 miesięcy i 15 dni, co stanowi ok. 25% ogółu służby. Ponad ośmioipółletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby, w tym chociażby zakończenie służby przygotowawczej czy mianowanie strony na stopień [...]. Skoro wnioskodawczyni pełniła przez powyższy okres służbę na rzecz totalitarnego państwa to - zdaniem organu - z całą pewnością pozwoliło jej dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez nią zadań oraz ich charakterem, a pomimo tego nie podejmowała ona żadnych działań mających na celu zakończenie tejże służby, lecz kontynuowała ją do czasu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. W ocenie organu wnioskodawczyni nie spełnia zatem przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przebywanie zaś strony na urlopie macierzyńskim w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do [...] listopada 1989 r. oraz na urlopie wychowawczym w okresie od [...] grudnia 1989 r. do [...] lutego 1990 r., nie wpłynęło na sformułowanie ostatecznej konstatacji organu w zakresie spełnienia ww. przesłanki, bowiem łączny okres przybywania na wskazanych urlopach wyniósł ledwo ponad pół roku, co bezsprzecznie stanowi tylko nieznaczną część z ponad ośmioipółletniej służby na rzecz totalitarnego państwa. Następnie Minister zauważył, że w opinii Komendanta Głównego Policji wnioskodawczyni rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jej służby. Jakkolwiek w otrzymanej dokumentacji wskazano, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to powyższe nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zwrot "szczególnie z narażeniem życia i zdrowia" jest bowiem dodatkowym czynnikiem, który wpływa na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Mając na względzie powyższe ustalenia, organ stwierdził, że strona spełnia przesłankę uwzględnioną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Dalej Minister wskazał, że z informacji dotyczącej przebiegu służby wynika również, iż wnioskodawczyni w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe w ocenie organu wskazuje, że służba pełniona przez stronę po dniu 12 września 1989 r. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych, co nie pozostaje bez znaczenia w aspekcie dokonywania przez organ oceny czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy zaś do standardowych powinności każdego funkcjonariusza służb mundurowych. Stąd też nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadek, w którym wnioskodawczyni otrzymywała w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednakowoż, w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 niebagatelne znaczenie - a w istocie kluczowe - w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić również ustalenie czy była funkcjonariusz angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Organ wskazał, że problematyka związana z przynależnością funkcjonującego w czasach reżimu komunistycznego w Polsce Biura "[...]" MSW do jednostek organów bezpieczeństwa była już niejednokrotnie przedmiotem rozważań sądów. Za trafne uznał w tym miejscu odniesienie się m.in. do wyroku Sądu Najwyższego z 25 października 2017 r., sygn. akt II UK 487/16, który w sposób definitywny przesądza aspekt stanowiący istotę zakwalifikowania ww. Biura do jednostek organizacyjnych wchodzących w struktury organów bezpieczeństwa państwa. Biuro "[...]" MSW stanowiło ważne ogniwo dla SB przyczyniające się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji. Odpowiadało za opracowywanie, wdrażanie i eksploatację systemów informacyjnych w resorcie spraw wewnętrznych obejmujących osobowe źródła informacji, sprawy operacyjne i osoby rozpracowywane oraz zdarzenia i inne zainteresowania, gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i udostępnianie materiałów archiwalnych w resorcie spraw wewnętrznych, wdrażanie i rozwój informatyki oraz techniki mikrofilmowej. Zakresem działania objęte było prowadzenie ewidencji tajnych współpracowników, spraw operacyjnych i różnorodnych kartotek. Wydział [...] ww. Biura (w którym wnioskodawczyni pełniła służbę) prowadził Centralne Biuro Adresowe gromadzące informacje o wszystkich dorosłych obywatelach polskich (w 1983 r. kartoteka CBA zawierała dane identyfikacyjno-adresowe 27 mln osób). Nie wzbudza żadnych konotacji pejoratywnych - z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawa - przetwarzanie czy też archiwizowanie zasobów informacji m in. dla celów administracyjnych, statycznych czy naukowych, jednakże dla organu bezsprzecznym jest, że w czasie trwania komunistycznego reżimu w Polsce, tego typu zabiegi wykorzystywane były do umacniania ówczesnej władzy Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, poprzez działania ukierunkowane na skuteczne nadzorowanie przez państwo wszystkich aspektów życia publicznego i prywatnego. Mówiąc wprost, w działaniach takich widziano w zasadzie jeden cel - przydatność pod kątem ich operacyjnego wykorzystania przeciwko ludziom i organizacjom społeczno - politycznym. Minister wskazał, że strona zajmowała się pracą stricte biurową, co niewątpliwie wpływa na jej korzyść, bowiem świadczy o niewykonywaniu przez nią zadań operacyjnych. Stwierdzić jednakże należy, że na gruncie doświadczenia życiowego i pragmatyki służbowej wiadome jest, że wnioskodawczyni pracując w ww. wydziale przez okres ponad 8 lat, świadoma była, iż Biuro "[...]" MSW stanowi istotną jednostkę organizacyjną wykorzystywaną do operacyjnych działań SB. Na domiar wpływających na niekorzyść wnioskodawczyni okoliczności, podnieść należy również, że wnikliwa analiza materiału dowodowego, stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. akt [...], pozwala stwierdzić, iż zainteresowana utożsamiała się z ustrojem totalitarnym. Na potwierdzenie powyższego wskazania wymaga, że była funkcjonariusz wykazywała się własną inicjatywą mającą na celu umacnianie tegoż ustroju, czego odzwierciedleniem jest jej polityczna aktywność zawodowa, która przejawiała się m.in. w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej czy też Towarzystwa Przyjaźni Polsko - Radzieckiej. Na potwierdzenie powyższego organ przytoczył fragmenty opinii służbowych z dnia [...] października 1984 r. oraz z [...] marca 1989 r. Uwzględniając zatem zaangażowanie wnioskodawczyni, wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych, organ stwierdził, że służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa z pewnością nie można w przypadku strony zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanej w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju. Długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa, postawa ideowo-polityczna wnioskodawczyni, a także w szczególności charakter wykonywanych przez nią czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji powoduje, że w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem strony art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. Mając zaś powyższe na uwadze, organ uznał, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony. Skarżąca reprezentowana przez adwokata w skardze do Sądu na decyzję Ministra z [...] października 2021 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 153 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2696/19 uchylającego decyzję Ministra z 14 października 2019 r., 2. przepisów prawa procesowego, przez naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił poprzednio wydaną w sprawie skarżącej decyzję Ministra z [...] października 2019 r. nr [...]. Sąd uznał, że organ nie dokonał oceny krótkotrwałości służby skarżącej przed 1990 r. oraz rzetelności wykonywanych zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie Sądu Minister nie rozważył też wszystkich okoliczności związanych ze służbą skarżącej. Zaskarżoną zaś obecnie decyzją, organ ponownie uznał, że służba skarżącej przed 1990 r. nie była krótkotrwała oraz że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2696/18 uchylający decyzję Ministra z [...] października 2019 r. nr [...] zawiera zaś wyraźne i dokładne wytyczne dla organu. Sąd nakazał organowi dokonanie rzetelnej oceny przesłanki krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i proporcjonalnym - w odniesieniu do całego okresu służby skarżącej. W ocenie Sądu samo bowiem wskazanie okresów służby nie spełnia warunków rzetelności oceny tej przesłanki, a tym samym całkowicie zaniechano dokonania oceny czy w przypadku skarżącej przesłanka krótkotrwałości służby przed 1990 rokiem została spełniona czy nie i z jakiego powodu. Organ pomimo obszernej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku nie wykonał jednak tych zaleceń. W ocenie skarżącej Minister ponownie błędnie podchodzi do kwestii krótkotrwałości służby strony przed 31 lipca 1990 r. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1895/19 krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter krótkotrwały w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ponownie pominięto przy ocenie krótkotrwałości służby fakt przebywania przez skarżącą na urlopach macierzyńskich i wychowawczych. Okresy te to od [...] grudnia 1989 r. do [...] lutego 1990 r. urlop wychowawczy oraz od [...] sierpnia 1989 r. do [...] listopada 1989 r. urlop macierzyński. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę przez organ przy ocenie czy w przypadku skarżącej występuje przesłanka krótkotrwałości. Organ, w przypadku skarżącej dokonał błędnych ustaleń co do przebiegu jej służby. Ponadto zamiast dokonać oceny służby skarżącej w odniesieniu do przesłanek wskazanych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wprowadza do postępowania dodatkowe przesłanki oceny stopnia "utożsamiania się danej osoby z ustrojem totalitarnym". Działanie organu wykracza więc poza ramy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, który nie przewiduje takowej przesłanki. Z uzasadnienia decyzji można zaś wywnioskować, że jedynie ten aspekt był przedmiotem analizy dokonanej przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznał zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu z [...] lutego 2021 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jest to kolejna decyzja Ministra wydana w sprawie wniosku skarżącej z [...] grudnia 2017 r. Poprzednia bowiem decyzja organu z [...] października 2019 r. nr [...] została bowiem uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2696/19. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400). Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, że badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań. Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że tutejszy Sąd uchylając poprzednio wydaną w niniejszej sprawie decyzję Ministra w wyroku z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2696/19 zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy skarżącej. Sądu wskazał, że organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu ww. decyzji, dlaczego uznał, że ponad ośmioletnia (8 lat, 8 miesięcy i 15 dni) służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r. nie była służą krótkotrwałą. Organ nie wyjaśnił też, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 34 letniej służby skarżącej, 8 lat, 8 miesięcy i 15 dni służby to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy zaś oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organowi umknęło, że w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. W ocenie Sądu, pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat, okres 8 lat może być potocznie określony jako krótkotrwały. Wobec natomiast artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270) w rozpatrywanym przypadku, takie jej określenie jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia pojęcia krótkotrwała służba. Sąd zauważył również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 stwierdził, że o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Organ oceniając spełnienie przez skarżącą przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinien zbadać te wszystkie okoliczności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że organ wydając obecnie zaskarżone przez skarżącą rozstrzygnięcie, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 12 sierpnia 2020 r. naruszając w konsekwencji powyższego art. 153 P.p.s.a. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, że organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. Tymczasem Minister dokonując oceny służby skarżącej bardzo ogólnie odniósł się do służby, którą skarżąca pełniła przed 1990 r. w zakresie realizowanych obowiązków służbowych i odniesienia się w tym aspekcie czy miały one jakikolwiek związek ze służbą na rzecz państwa totalitarnego. Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego. W ocenie Sądu, sprawa nadal nie została wystarczająco wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki jej analizy nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Organ wprawdzie stwierdził, że skarżąca spełniła przesłankę uwzględnioną w art. 8a ust. 1 pkt ustawy zaopatrzeniowej, tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, niemniej jednak nadal nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu swojej decyzji, dlaczego uznał, że służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r., z perspektywy ponad 34 letniego całkowitego okresu jej służby, nie była służbą krótkotrwałą. Organ nie dokonał również w wyczerpujący sposób oceny krótkotrwałości służby skarżącej w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku. Tym samym zaś organ dopuścił się również naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności dokonanie oceny spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo. Na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19). Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. W ocenie Sądu, Minister w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał, że postawa skarżącej charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przede wszystkim organ nie dokonał wystarczającej indywidualizacji oceny służby skarżącej, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym również wyroku tutejszego Sądu z 12 sierpnia 2020 r. zapadłego w sprawie skarżącej. Organ nie ustalił i nie odwołał się do konkretnych okoliczności faktycznych, dotyczących konkretnych czynności podejmowanych przez skarżącą w okresie, który ustawodawca uznał za okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala zaś na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącej w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącej w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Przynależność skarżącej do organizacji takich jak Polska Zjednoczona Partia Robotnicza, Związek Socjalistycznej Młodzieży Polskiej czy też Towarzystwo Przyjaźni Polsko - Radzieckiej PZPR, nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Trafnie też wskazała skarżąca, że Minister wprowadza do postępowania dodatkowe przesłanki oceny stopnia "utożsamiania się danej osoby z ustrojem totalitarnym", a takie działanie organu wykracza więc poza ramy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, który nie przewiduje takowej przesłanki. Z uzasadnienia decyzji można zaś wywnioskować, że w zasadzie jedynie ten aspekt był przedmiotem analizy dokonanej przez organ. Ogólne wnioski organu wywiedzione z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej). Rozstrzygając ponownie sprawę, Minister zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącej o wyłączenie stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób. Sąd mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy wyroku). Postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych wydano na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 i 1801 ze zm.), gdyż skarżąca była reprezentowana przez adwokata (punkt drugi sentencji wyroku).