II SA/Wa 1159/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił K. M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w ww. przepisie powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Następnie organ podał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że w wieku 52 lat K. M. stała się całkowicie niezdolna do pracy. Na przestrzeni 53 lat życia udokumentowała 16 lat, 3 miesiące i 10 dni okresów składkowych oraz 5 lat, 5 miesięcy i 3 dni okresów nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych udokumentowała 1 rok, 9 miesięcy i 14 dni. Organ zauważył, że w latach 2002-2010 nie został udowodniony przez K. M. żaden okres zatrudnienia lub inna działalność objęta ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz że w wymienionej przerwie nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem przeszkody w podjęciu zatrudnienia objętego ubezpieczeniem. Końcowo organ stwierdził, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. K. M. złożyła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że w latach 2002-2010 nie został wskazany żaden okres zatrudnienia lub inna działalność objęta ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym, ponieważ w tym okresie legitymowała się orzeczeniami uznającymi ją za osobę niepełnosprawną. W podanym okresie poszukiwała pracy ale w zaleceniach zawartych w orzeczeniach z dnia [...] maja 2003 r., [...] stycznia 2005 r., [...] sierpnia 2008 r. wskazano, iż pracą którą mogłaby wykonywać musiałaby odbywać się na stanowisku przystosowanym na otwartym rynku pracy lub w zakładzie pracy chronionej z przeciwwskazaniem do pracy ciężkiej w narażaniu na szczególne obciążenia psychiczne. Dalej wskazała, że ww. okoliczności stanowiły przeszkodę w znalezieniu pracy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm). utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu organ ponownie powołał art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazując, iż przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku istotne są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem organu, po ponownej, wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono wystąpienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek której K. M. nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W okresie od dnia 7 lipca 2002 r. do dnia 2 grudnia 2010 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz że we wskazanym okresie nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w wykazanych przerwach strona nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, bowiem całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona wobec wnioskodawcy orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] listopada 2012 r., w którym uznano K. M. całkowicie niezdolna do pracy od dnia [...] czerwca 2012 r. Organ zauważył, iż sytuacja materialna strony jest niewątpliwie trudna, jednak nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenia z art. 83 ust. 1 ustawy nie są świadczeniami socjalnymi przyznawanymi według potrzeb, nawet w sytuacji, gdy są one obiektywnie uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych K. M. wniosła o jej uchylenie oraz decyzji jej poprzedzającej, zarzucając naruszenie jej prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Wskazała, że przerwy w zatrudnieniu wynikały z orzeczonej wobec niej niepełnosprawności oraz trudnej sytuacji na rynku pracy. Powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że łączny okres ubezpieczenia wnioskodawcy to 21 lat i 8 miesięcy, przy czym okresy składkowe to 16 lat i 3 miesiące. Z okresów składkowych 4,5 roku to pobieranie zasiłku dla bezrobotnych, a 2 lata i 9 miesięcy zasiłku gwarantowanego, co oznacza 7 letni okres pozostawania bez zatrudnienia. Tym samym okres faktycznego świadczenia pracy przez skarżącą nie przekracza dziesięciu lat. Natomiast na 10-lcie oceniane do uprawnień przypada 1 rok i 9 miesięcy. W latach 2002-2010 skarżąca pozostawała poza ubezpieczeniem. W ocenie organu nie wykazano zaistnienia okoliczności szczególnych, które uzasadniałby tę przerwę w ubezpieczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze póżń. zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS wydając swoje rozstrzygnięcia, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Przede wszystkim podnieść należy, iż organ pominął fakt, że w okresie przerwy w zatrudnieniu w latach 2002-2010 skarżąca, jako osoba o stwierdzonej niepełnosprawności mogła wykonywać prace wskazane w orzeczeniach o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2003 r., [...] stycznia 2005 r., [...] sierpnia 2008 r. Skarżąca w toku postępowania podniosła, iż znalezienie tego rodzaju prac w jej miejscu zamieszkania, nie było możliwe. Do tej kwestii organ w ogóle się nie odniósł. Pomimo wskazywanych trudności ze znalezieniem odpowiedniej pracy, organ przyjmuje, że skarżąca wykazała ponad 21 letni okres ubezpieczenia. Co prawda przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, to niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej. W niniejszej sprawie skarżąca wykazała ponad 21 letni staż pracy. Doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego ustawodawca dostrzegł sam w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (sygn. akt I UZP 5/05, M.P. Pr.2006/8/442) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego 10-lecia przed złożeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". W jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy odwołał się do sprawiedliwościowego aspektu inicjatywy ustawodawczej dotyczącej zmiany art. 57, polegającej na przeniesieniu sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym i całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, na podstawie uznania Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty. Co prawda zarówno art. 57, jak i art. 58 ustawy emerytalno-rentowej dotyczą rent przyznawanych na zasadach ogólnych, tym niemniej dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia stanowi generalną wskazówkę, możliwą do zastosowania także w odniesieniu do rent przyznawanych w drodze wyjątku, a to w szczególności, ze względu na podnoszony przez Sąd Najwyższy sprawiedliwościowy aspekt zmian przepisów w zakresie rent z tytułu niezdolności do pracy, który należy brać pod uwagę również w odniesieniu do rent w drodze wyjątku. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy podkreślić należy, iż skarżąca posiada ponad 21 – letni okres ubezpieczenia. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] listopada 2012 r. została wobec skarżącej orzeczona całkowita niezdolność do pracy od dnia [...] czerwca 2012 r. W świetle powyższych ustaleń do rozważania pozostaje czy nie spełnia ona kryteriów uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia, co byłoby zgodne z powołanym wyżej stanowiskiem Sądu Najwyższego, a także z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej. W konsekwencji, wobec braku tych rozważań, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.