II SA/Wa 1166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca), Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., którą to decyzją odmówiono funkcjonariuszowi Straży Granicznej P. Z. przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W motywach uzasadniania organ podał, że przedmiotowy równoważnik nie mógł zostać przyznany, albowiem żona funkcjonariusza posiada tytuł prawny do lokalu w miejscowości pełnienia przez niego służby, tj. w [...]. Wyjaśnił, że stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w przypadku, gdy funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, bez odniesienia do powierzchni mieszkalnej takiego lokalu. Wskazał też, że zgodnie z treścią art. 92 ustawy o Straży Granicznej, prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej i na ten dzień ustala się uprawnienia funkcjonariusza. Natomiast zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają spółdzielczego lokalu mieszkalnego. Organ podał, że starszy chorąży SG P. Z. na dzień mianowania do służby stałej posiadał uprawnienia do trzech norm zaludnienia, t.j. do 21 m2. Wskazał, że lokal, będący własnością żony funkcjonariusza, położony przy ul. [...] w [...], posiada 26 m2 powierzchni mieszkalnej, zatem jego powierzchnia zapewnia należne funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Zdaniem organu, fakt powiększenia się rodziny P. Z. w 2008 r. nie może mieć wpływu na zmianę jego uprawnień, bowiem to dzień [...] kwietnia 2006 r., t.j. mianowania funkcjonariusza w służbie stałej, a nie dzień [...] listopada 2008 r., czyli urodzenia syna B., stanowi w świetle obowiązujących przepisów podstawę do oceny i ustalenia uprawnień funkcjonariusza. W dniu ustalania uprawnień funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, a tym samym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jako pochodnej prawa do lokalu mieszkalnego, [...] SG Z. miał to prawo zaspokojone, bowiem zajmowane mieszkanie zapewniało należne jemu i jego rodzinie normy zaludnienia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. Z. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.), polegające na przyjęciu nieuprawnionej interpretacji tego przepisu, że ustalenie prawa funkcjonariuszy Straży Granicznej do lokalu mieszkalnego następuje tylko i wyłącznie raz, w momencie przyjmowania, mianowania do służby stałej. Nadto podniósł naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 8 i art. 107 k.p.a., poprzez niewskazanie w odmownym rozstrzygnięciu żadnych przepisów z zakresu uprawnień funkcjonariuszy Straży Granicznej związanych z lokalem mieszkalnym, umiejscowionych w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poprzez odwoływanie się do orzeczeń sądowych dotyczących policjantów, które nie są tożsame z regulacją prawną dotyczącą funkcjonariuszy Straży Granicznej, czym wprowadziły w błąd skarżącego co do zastosowanej podstawy prawnej oraz naruszyły zasady zaufania strony do władzy publicznej. Nadto podniósł naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotową sprawę należało rozpoznać przez pryzmat całokształtu regulacji dotyczącej pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, a więc w kontekście przepisów rozdziału 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 nr 116, poz. 675 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 18 listopada 2009 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 7/09, w której wyjaśniał, iż dla wykładni i zastosowania przepisów regulujących uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, podstawowe znaczenie ma regulacja zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, w tym przydział lokalu mieszkalnego (art. 92, art. 94 ust. 1, art. 99 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 96 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w powyższej uchwale, iż prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa (art. 98 ust. 1 ustawy) albo równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy). Nie ulega więc wątpliwości, że jeżeli nie ma możliwości przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego, to takie uprawnienia mogą być wykonane zastępczo, między innymi przez przyznanie funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Powyższe rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika z samej istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i oznacza zarazem, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i - jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu - jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, jest więc zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi "w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3". Wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w przytoczonym art. 99 ust. 1 ustawy wyklucza zatem prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Takie stanowisko zostało wyrażone także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (publik. ONSAiWSA z 2008 r., z. 5, poz. 78), dotyczącej uprawnień mieszkaniowych policjantów, określonych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.). Z przepisów art. 92 i 99 ustawy o Straży Granicznej wynika, że funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje mu prawo do lokalu, w razie zaistnienia określonych przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 99 pkt 2) albo, gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 99 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, funkcjonariusz ma prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie mu przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być także lokal stanowiący odrębną nieruchomość, której właścicielem lub współwłaścicielem jest funkcjonariusz lub jego małżonek. Istotne jest to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną, przysługującą funkcjonariuszowi (przykładowo wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1677/09). Wskazać należy, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący nie wystąpił o przydział lokalu. Domaga się równoważnika, albowiem lokal, jaki posiada jego żona, po narodzinach syna (w dniu [...] listopada 2008 r.) przestał odpowiadać przysługującym mu normom. Niewątpliwie po narodzinach dziecka skarżący uzyskał prawo do kolejnej, czwartej normy. W związku z tym posiadany lokal o powierzchni 26 m2 przestał spełniać przysługujące mu normy. Stwierdzić jednak należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym zmiana normy zaludnienia, jej zwiększenie lub zmniejszenie, nie ma wpływu na prawo funkcjonariusza do równoważnika. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. (I OPS 3/08) stwierdzono, że policjantowi, któremu przyznano lokal na podstawie decyzji administracyjnej, nie przysługuje świadczenie zastępcze (równoważnik pieniężny) mimo, że lokal przestał odpowiadać normom zaludnienia. Na szczególną uwagę zasługuje teza - zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 144/11, dotyczącym Straży Granicznej - iż ustalenie prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, a zastępczo pomocy finansowej, powinno być dokonane nie na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się pomoc finansowa, czy też na dzień sprzedaży dotychczas posiadanego lokalu, lecz na dzień mianowania do służby stałej (LEX nr 990176). W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest skomplikowany o tyle, że na dzień mianowania skarżącego do służby ([...] kwietnia 2006 r.) skarżący nie posiadał stosownego lokalu i przyznane miał prawo do równoważnika pieniężnego. Dopiero [...] stycznia 2008 r. orzeczono o utracie tych uprawnień w związku z przeniesieniem go do pełnienia służby w [...]. Z uwagi na fakt, iż żona funkcjonariusza posiada w [...] lokal mieszkalny (odpowiadający normom zaludnienia) prawo do równoważnika pieniężnego zostało skarżącemu cofnięte. Po narodzinach syna w dniu [...] listopada 2008 r. lokal ten przestał odpowiadać normom, przysługującym funkcjonariuszowi. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 144/11, uchwały NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 oraz obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 92 i art. 96 ustawy o Straży Granicznej fakt, że przedmiotowy lokal przestał odpowiadać normom zaludnienia nie oznacza automatycznie, iż skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Omawiane przepisy rangi ustawowej - art. 92 i art. 96 ustawy o Straży Granicznej - nie odsyłają do norm zaludnienia. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi urodziło się kolejne dziecko (2008 r.) i przedmiotowy lokal przestał odpowiadać przysługującym mu normom zaludnienia, uznać należy, iż skarżący na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiada lokalu w miejscowości pełnienia służby. Oznacza to, że może on żądać (w naturze) zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, np. w drodze przyznania mu decyzją administracyjną lokalu odpowiadającego normom zaludnienia. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący ubiegał się o przydział lokalu, który odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia. Zdaniem Sądu, dopiero brak pomocy mieszkaniowej w naturze (poprzez przydział lokalu) otworzy skarżącemu prawo do pomocy w formie zastępczej (poprzez przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu odpowiadającego normom). Reasumując uznać należy, iż w sytuacji, gdy skarżący nie żądał od organu realizacji uprawnienia podstawowego (przydzielenia prawa do lokalu), żądanie przyznania uprawnienia zastępczego, jakim jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uznać należy za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.