II SA/Wa 1169/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Joanna Kube, WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Przedmiotem skargi C. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008. Pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. C. S. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w O. o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Jako podstawę prawną wniosku wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07. Odpowiadając na wniosek strony Komendant Powiatowy Policji w O. pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdził, iż w aktualnym stanie prawnym, tj. obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., emerytom nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Powyższe pismo wraz z pouczeniem, iż przysługuje od niego odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w O., w terminie 14 dni od daty jego otrzymania, zostało doręczone C. S. w dniu 4 maja 2009 r. Od sposobu załatwienia sprawy C. S. złożył odwołanie, ponownie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. informującego o braku podstaw prawnych w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów policyjnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. pismo Komendanta Powiatowego Policji w O. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie jest przewidziany dwuinstancyjny tryb postępowania oraz prawo złożenia odwołania. Przedmiotowe pismo stanowi informację w sprawie zmiany od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów dotyczących równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów oraz braku podstaw prawnych do zmiany dotychczasowego stanowiska organu w sprawie uprawnień skarżącego do przedmiotowego świadczenia, udzieloną przez organ I instancji na złożony przez niego wniosek z dnia 29 kwietnia 2009 r. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Jednocześnie organ stwierdził, iż zawarte w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] pouczenie strony o możliwości wniesienia od tego pisma odwołania do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w O., w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma jest błędne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. S. kwestionuje słuszność wydanego w jego sprawie postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. Wskazuje, iż jest emerytem policyjnym, posiada prawa nabyte, wskazuje na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07. Z tego wyroku wywodził podstawę do kontynuowania wypłaty przez organ Policji przysługującego mu jako prawo nabyte równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł skargę na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W art. 91 ust. 2 ww. ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W przedmiotowej sprawie analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał w poprzednich latach równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem osądu niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Powiatowego Policji w O., do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006-2008. Organ pierwszej instancji wyraził pogląd, iż brak jest podstaw prawnych do przyznania emerytom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie doręczając przedmiotowe pismo skarżącemu poinformował go o przysługującym prawie do wniesienia odwołania. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r. II CR 320/85, OSNCP 1986 Nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzje, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zwierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982 Nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w O. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej, podpis organu wraz z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w O., w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Skoro skarżący ubiega się o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jego wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Stanowiska organów orzekających w sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Sytuacja prawna jednostki kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) obligują, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w O. powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.