II SA/Wa 1173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi B. Z. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany siedziby szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] W. na rzecz B. Z. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Rada Miasta [...] , w sprawie zmiany siedziby Zespołu Szkół [...] , na podstawie art. 5c pkt 1 i art. 58 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.): 1. z dniem 1 września 2013 r. zmieniła siedzibę Zespołu Szkół [...] oraz wchodzących w jego skład następujących szkół: – Technikum [...] , – Zasadnicza Szkoła Zawodowa [...] , – Szkoła Policealna [...] , na siedzibę w W. 2. Ustaliła, że w zakresie wynikającym z ust. 1 zmianie ulega akt założycielski Zespołu Szkół [...] oraz akty założycielskie szkół wchodzących w jego skład, stanowiące załączniki do uchwały o numerach 1-4. 3. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi [...] . 4. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] , na tablicy informacyjnej Zespołu Szkół [...] oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu [...] . 5. Uchwała wchodzi w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] . Pismem z dnia [...] marca 2013 r. B. Z., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Uchwale zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 6 u.s.o. poprzez brak jego odpowiedniego zastosowania, przeniesienie siedziby jest w istocie przekształceniem szkoły. Podkreśliła ponadto, że uchwała w sprawie zmiany siedziby szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, zaś obowiązek jej opublikowania nie wynika z żadnego przepisu prawa miejscowego. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. B. Z. wniosła na uchwalę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając uchwałę w całości. Uchwale zarzuciła, sprzeczność z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 1 ust. 1u m. st. Warszawy oraz w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.): – § 1 uchwały – art. 59 ust. 6 w zw. z ust. 1 u.s.o., art. 62 ust. 1 i 5 u.s.o. oraz art. 58 ust. 1 i 6 u.s.o., a także art. 17 ust. 5 u.s.o. oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), – § 3 i 4 ww. uchwały – art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17 poz. 95 ze zm.) w zw. z art. 58 ust. 1 u.s.o. i art. 62 ust. 1 u.s.o. i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podała, że przekształcenie organizacyjne szkoły naruszyło jej interes prawny, gdyż jest matką ucznia, który chodzi do przeniesionego technikum. Podkreśliła, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej lub na błędnej podstawie prawnej. Powołane przepisy art. 5c pkt 1 i art. 58 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty nie mogły stanowić podstawy aktu. Podjęcie uchwały uchybiło wymaganiom art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 6 u.s.o. oraz z naruszeniem art. 17 ust. 5 u.s.o. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi organ podał, że istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko obiektywna jej niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Ponieważ uchwała nie reguluje kwestii przekształcenia szkoły dlatego nie będzie miał zastosowania art. 59 ust. 6 i ust. 1. Również nie można stosować przepisów dotyczących likwidacji szkoły. Podkreślił, że przeniesienie szkoły nie stanowi "przekształcenia". Wskazał ponadto, że uchwała należy do aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. (art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na: 1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 1), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 3) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmiany siedziby Zespołu Szkół [...] została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez B. Z. matkę ucznia szkoły. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Przed ewentualnym rozpoznaniem takiej skargi sąd administracyjny jest zobowiązany do zweryfikowania przesłanek jej dopuszczalności. . Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawi stoi tymczasem na stanowisku, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadzie art. 101 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy podlegają uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, a także wszelkie inne uchwały regulujące wykonywanie przez organy samorządu ich zadań administracyjnych, przy czym dopuszczalność zaskarżenia obejmuje również normy organizacyjno-kompetencyjne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1990 r., sygn. SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4). W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94 Trybunał Konstytucyjny wskazał zaś, że te uchwały organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które nie są w swej treści decyzjami indywidualnymi w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym jako przepisów odrębnych, są zaskarżalne do sądu administracyjnego przez osobę zainteresowaną, gdy brak innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę jej prawnych interesów. Przechodząc do badania legitymacji procesowej skarżącej, należy wyjaśnić, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia praw. Przepis ten daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Jeżeli tak, to warunkiem uznania legitymacji skarżących w niniejszej sprawie nie mógł być sam fakt posiadania przez nich interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie ich interesu prawnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (na przykład prawo własności). Nie można wyłączyć, iż prawne umocowanie owych interesów lub uprawnień tkwić będzie bezpośrednio w przepisach ustawy samorządowej, a nawet Konstytucji. W rozumieniu bowiem art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy samorządowej interes prawny skarżącego może być naruszony także uchwałą, która negatywnie wpływa na jego status prawny jako mieszkańca gminy. Ponieważ skarga złożona na podstawie art. 101 ustawy samorządowej nie ma charakteru actio popularis, przeto do wniesienia takiej skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu albo uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Podsumowując naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. W ocenie Sądu skarżąca B. Z., jako matka ucznia technikum, którego siedziba została przeniesiona, posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ww. powołanej ustawy. Niemożna zgodzić się ze skarżącą, że organ podejmując uchwałę naruszył art. 58 i 59 ustawy przez ich niezastosowanie. W ocenie Sądu brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia "likwidacji szkoły" i obejmowania tym terminem także przeniesienia siedziby szkoły. Nawet przeniesienie szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym nadal istnieje. Nie łączy się też z "przeniesieniem uczniów do innej szkoły publicznej w celu kontynuowania nauki" art. 59 ust. 1 u.s.o. ani też z przekazaniem dokumentacji zlikwidowanej szkoły organowi prowadzącemu (art. 59 ust. 3 u.s.o.) ani ze zwolnieniem wszystkich nauczycieli czy innych pracowników szkoły. Również przepis art. 5 u.s.o. nie może stanowić podstawy do zmiany siedziby szkoły. Wskazać należy, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera przepisów dotyczących przeniesienia siedziby szkoły. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca wykluczył w ogóle taką możliwość. Przedmiotowa zmiana jest co do zasady dopuszczalna, ale musi być powiązana z regulacjami dotyczącymi zmiany sieci szkół, o której mowa w art. 17 ustawy o systemie oświaty. Siedziba szkoły jest bowiem jednym z ogniw takiej sieci. Zmiana każdego z elementów przedmiotowego układu wymaga zatem zmiany obowiązującej sieci szkół. Zatem zmiana statutu szkoły w zakresie zmiany siedziby szkoły może nastąpić tylko na podstawie uchwały rady gminy, zmieniającej sieć szkół na podstawie art. 17 ust. 4 powołanej ustawy. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.