II SA/Wa 1176/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Maria Werpachowska, , Protokolant referent-stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2016 r. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1, w związku z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania P.K. wojskowego świadczenia w drodze wyjątku. Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2016 r. P.K. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Organ wezwał stronę do doprecyzowania wniosku poprzez jednoznaczne wskazanie, czy wniosek ten dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2015 r. przez Ministra Obrony Narodowej nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] października 2015 r. odmawiającą zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] września 2014 r., odmawiających przyznania wojskowego świadczenia w drodze wyjątku. Zainteresowany nadmienił, że jego wniosek odnosi się do decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Wnioskodawca nie wskazał, w oparciu o którą z przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji, nie wynikało to także z treści jego uzasadnienia. Wobec powyższego organ zobowiązany był do zbadania, czy nie zaistniała którakolwiek przesłanka skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu nie każdy zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, w którym nie ma możliwości ponownego rozstrzygania co do istoty sprawy, lecz prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w tym przedmiocie ma na celu ustalenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania tej instytucji. Minister Obrony Narodowej zaznaczył, że ponownie zbadał kwestie legalności i prawidłowości przedmiotowej decyzji. Organ nie stwierdził zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji MON z dnia [...] marca 2016 r. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt. 1, w związku z art. 154 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r. Zdaniem organu w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie przywołała żadnych argumentów mających stanowić o nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, organ administracji ponownie dokonał analizy przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, w wyniku której uznał, iż nie zaistniały okoliczności uzasadniające zmianę decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2016 r. P.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2016 r. Wskazanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: ‒ art. 154 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, ‒ art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego przed zakończeniem postępowania. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżącego stanowisko organu, według którego wnioskodawca nie znalazł się w sytuacji wyjątkowej na skutek wystąpienia zbiegu okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, jest nie do przyjęcia. Wyjaśnił, że w 2004 r. wystąpiły u niego objawy zbliżone do ostrej anginy, jednak były to pogłębiające się zaburzenie krążenia mózgowego. U skarżącego nastąpiło trwałe uszkodzenie mózgu. Skarżący występując w 2008 r. do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W., dysponował skąpą diagnostyką lekarską. Brak było badania, które w sposób jednoznaczny potwierdziłoby zgłaszane dolegliwości. Tym samym skarżący składając wniosek o rentę rodzinną nie dysponował żadnym badaniem, które potwierdziłoby zgłoszone dolegliwości. Przez 11 lat pomimo wielu badań i konsultacji lekarskich niemożliwe było postawienie prawidłowej diagnozy. Zarówno Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego, jak i Sąd Okręgowy i Apelacyjny w W. nie dysponowali specjalistami, którzy byliby w stanie dokonać diagnostyki choroby występującej u skarżącego. Ordynator Oddziału Psychiatrii Instytutu [...] stwierdził, że u skarżącego występuje bardzo trudny przypadek diagnostyczny. U skarżącego istnieje możliwość wystąpienia stwardnienia rozsianego, które może być następstwem niewydolności krążenia mózgowego. Skarżący zaznaczył, że Minister Obrony Narodowej żądał od skarżącego – wbrew wymogowi z art. 220 k.p.a. – przedstawienia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS określającego niezdolność do pracy. Wyznaczony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lekarz ze specjalizacją z zakresu neurologii nie był w stanie dokonać oceny badania mózgu i ostatecznie odstąpił od badania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie był w stanie zapewnić badania stanu zdrowia strony. Skarżący wyjaśnił, że zaburzenia w ukrwieniu mózgu są zaburzeniami o charakterze objawowym. Wnioskodawca cierpi na dolegliwości bólowe, zaburzenia widzenia, pamięci, zdolności analizy i oceny sytuacji. Uszkodzeniu uległy obszary niezbędne do prawidłowego i samodzielnego funkcjonowania. Z uwagi na wielość zaburzeń funkcjonowania brak jest możliwości podjęcia pracy przez wnioskodawcę. Nie istnieją realne możliwości dostosowania stanowiska pracy do tak wielu zaburzeń. Wnioskodawca funkcjonuje wyłącznie dzięki pomocy rodziny oraz znajomych. Skarżący zaznaczył również, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przesłanek art. 156 k.p.a., brak było natomiast analizy przesłanek wskazanych w art. 154 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania – w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 i nast. k.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego względu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe i oczywiste, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Pewność obrotu prawnego wymaga, aby ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym – w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 9 stycznia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] października 2015 r. odmawiającą zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. odmawiających przyznania skarżącemu wojskowego świadczenia w drodze wyjątku. Jak zatem wynika z powyższego wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej w trybie art. 154 k.p.a., odmawiającej zmiany decyzji wydanej w trybie zwykłym. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten oparty jest na niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest to dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją. Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: 1) musi być to decyzja ostateczna, 2) decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak się podkreśla w orzecznictwie sądowym postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto musi być spełniony jeszcze jeden warunek, by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 k.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1647/07, LEX nr 508426). Jak wskazuje WSA w Warszawie w wyroku z 4 października 2005 r. (V SA/Wa 1658/05, LEX nr 188729), słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Zwrócić należy uwagę, że zarówno we wniosku z dnia 9 stycznia 2016 r., jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. skarżący nie wskazał na czym miałaby polegać wada kwalifikowana decyzji odmawiającej zmiany decyzji, tj. decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2015 r. i [...] października 2015 r. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było zbadanie z urzędu, czy nie występuje którakolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ z tego zadania nie wywiązał się należycie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie ograniczone zostało do enigmatycznego stwierdzenia, że "organ zbadał, czy nie zaistniała którakolwiek przesłanka skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W wyniku dokonanej analizy organ nie stwierdził zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji". Przytoczony fragment uzasadnienia nie odzwierciedla ani tego, co było przedmiotem kontroli organu, ani też nie pozwala na poznanie toku rozumowania organu co do braku istnienia kwalifikowanych wad prawnych. Z tego też powodu nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej pod kątem prawidłowości oceny braku istnienia owych wad prawnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji sporządzone zostało zatem z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien odnieść ocenę występowania kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a do przesłanek wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji, tj. do uregulowania zawartego w art. 154 k.p.a. Na zakończenie dodać należy, iż organ całkowicie błędnie wskazał jako podstawę swego rozstrzygnięcia przepis art. 154 k.p.a, podczas gdy prawną podstawą decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności jest art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Artykuł 154 k.p.a. może co najwyżej, w opisanej sytuacji, pozostawać w związku z przywołanymi przepisami, jako że sprawa dotyczy kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji odmawiającej zmiany innej decyzji. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.