II SA/Wa 1177/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spraw.) Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz skarżącego P. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), po rozpoznaniu ponownego wniosku P. L. z dnia [...] marca 2011 r., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], odmówił udostępnienia informacji publicznej w sprawie wykazu wszystkich beneficjentów działania 8.1, którym wypłacono przynajmniej jedną płatność pośrednią. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 24 stycznia 2011 r. do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2010 r. (sygn. II SAB/Wa 253/10) zobowiązujący PARP do rozpoznania wniosku P. L. z dnia [...] lipca 2010 r. w zakresie wykazu wszystkich beneficjentów działania 8.1 POIG, którym wypłacono przynajmniej jedną płatność pośrednią. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2011 r. PARP poinformowała wnioskodawcę, że wnioskowane dane stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i mogą być udostępnione w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec powyższego, PARP wezwała P. L. do wykazania, jakie okoliczności szczególnie istotne dla interesu publicznego, przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi, w piśmie błędnie datowanym na [...] kwietnia 2011 r., które wpłynęło do PARP w dniu [...] lutego 2011 r., P. L. poinformował m. in., że niezależne organizacje pozarządowe, które specjalizują się we wspieraniu przedsiębiorców i w rozwoju przedsiębiorczości powinny monitorować system wdrażania m. in. POIG i informować na bieżąco instytucje zaangażowane w system wdrażania w celu jego doskonalenia. Kontrola rządowa PARP (ze strony MRR, MG, MSWiA i MF) jest niewystarczająca, ponieważ nie wskazuje na rozwiązania systemowe. Kontrole przeprowadzane przez NIK koncentrują się natomiast wyłącznie na sprawach finansowych. W opinii wnioskującego, niezależne organizacje pozarządowe (do jakich wnioskodawca zalicza Fundację P., której jest prezesem) powinny sporządzać raporty i na bieżąco informować Instytucję Audytową o zagrożeniach dla przedsiębiorców i dostępnych środków. W dniu [...] marca 2011 r. pismem o sygn. [...] PARP odmówiła udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym w związku z niewykazaniem przez wnioskodawcę okoliczności szczególnie istotnych dla interesu publicznego. W dniu [...] marca 2011 r. wpłynęło do PARP odwołanie P. L. od decyzji Prezesa PARP w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej przekazanej pismem z [...] marca 2011 r., sygn. [...] oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie wnioskodawcy, PARP niepoprawnie postrzega rolę organizacji pozarządowych i osób je reprezentujących w wysiłkach zmierzających do poznania, jak działają państwowe osoby prawne dysponujące znacznymi środkami. Wnioskodawca nie zgadza się również z faktem, że rządowa kontrola agencji rządowej jest wystarczająca. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. A zatem, w sytuacji, gdy informacja publiczna jest informacją o charakterze przetworzonym, wnioskodawca zobowiązany jest do wykazania, jakie okoliczności szczególnie istotne dla interesu publicznego, przemawiają za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej. Tymczasem, w ocenie organu, wskazane przez wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. okoliczności, nie przemawiają za udostępnieniem informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Żądany przez wnioskodawcę zakres informacji nie ma znaczenia dla funkcjonowania państwa, lecz służy realizacji jego indywidualnych interesów. Stawianie się przez wnioskodawcę w roli rzecznika przedsiębiorców i żądanie udostępnienia informacji wymagającej przetworzenia, sprowadza się de facto do przeprowadzenia osobistych, prywatnych działań kontrolnych przez wnioskodawcę. Weryfikacja działań PARP w zakresie ustawowo nałożonych obowiązków, wykracza poza ramy szczególnego interesu publicznego. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem P. L., że kontrole prowadzone przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Finansów, Najwyższą Izbę Kontroli i inne organy kontrolne nie są wystarczające. Częstotliwość kontroli, jak również ich zakres pozostają w zgodzie z wymogami stawianymi przez prawo. Zarówno PARP, jak i ww. instytucje kontrolne zobowiązane są działać w granicach prawa, a PARP w razie wykazania podczas kontroli ewentualnych nieprawidłowości zobowiązana jest je wyjaśnić i usunąć. Organ podkreślił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w żaden sposób nie uprzywilejowują określonych osób, czy grupy osób do uzyskiwania informacji publicznej przetworzonej w innym niż określony przez tę ustawę trybie. Dodatkowa weryfikacja i nadzór nad działaniami Agencji w zakresie zadań i obowiązków nałożonych na instytucję ustawowo wykracza poza ramy szczególnego interesu publicznego, co uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej - w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę. Powyższą decyzję P. L. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniósł o dopuszczenie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako uczestnika postępowania organizacji pozarządowej działającej na rzecz przedsiębiorczości – Fundacji P. z siedzibą w P. W uzasadnieniu skargi P. L. podniósł, że przygotowanie zestawienia beneficjentów, którzy złożyli choćby jeden wniosek o płatność bezpośrednią lub otrzymali płatność nie oznacza stworzenia informacji przetworzonej, ponieważ jest to odwzorowanie stanu faktycznego, a dla pozyskania tych informacji należy dokonać jedynie selekcji dokumentów bez dokonywania w nich zmian, czy też analiz na podstawie informacji prostych. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie, wykazał okoliczności szczególnie istotne dla interesu publicznego przemawiające za udostępnieniem żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ppsa, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ppsa, w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz nie może wydać nawet orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W rozpoznawanej sprawie osnowa zaskarżonej decyzji zawiera sformułowanie "odmawia się udostępnienia informacji publicznej". Zgodnie z art. 127 § 3 zd. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei w myśl art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Wymaga szczególnego podkreślenia, że przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że nie jest on uprawniony do wydania decyzji o innej osnowie niż w nim wymienione. W związku z treścią wskazanego wyżej art. 127 § 3 zd. 2 kpa, powyższe odnosi się również do organu wydającego decyzję, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reasumując, zaskarżona decyzja Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2011 r. w osnowie nosi znamiona naruszenia art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 zd. 2 kpa, dające podstawę do jej uchylenia. W takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości winien wydać swoje orzeczenie, kierując się unormowaniem zawartym we wspomnianym przepisie art. 138 § 1 kpa. Dodatkowo wskazać jeszcze należy, że stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przez co spełnia funkcję gwarancyjną. Innymi słowy mówiąc, ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (vide: W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137), poprzez unikanie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 – LEX nr 235133, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 – LEX nr 529978). Jednakże, w kwestii tej istnieje wyjątek i – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 – art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Stąd też – w ślad za powyższą uchwałą – przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 kpa, jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 kpa). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości dopuścił się również naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, bowiem autorem zarówno pierwszej decyzji z dnia [...] marca 2011 r., jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, była działająca z upoważnienia organu Zastępca Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości – P. Z., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności, zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając o kosztach, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.