II SA/Wa 1177/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddala skargę – Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania R. M. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, w dniu [...] września 2013 r. wydał decyzję nr [...], która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Szef Służby Celnej w uzasadnieniu decyzji przytoczył za organem pierwszej instancji ustalony stan faktyczny i prawny sprawy oraz argumenty uzasadniające podjętą decyzję o zwolnieniu R. M. ze służby w Służbie Celnej. Organ odwoławczy podał, że ustawa o Służbie Celnej wymienia obligatoryjne (art. 104) i fakultatywne (art. 105) przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Stosownie do art. 105 pkt 10 ustawy, funkcjonariusza można zwolnić ze służby jeżeli upłynęło 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia. Funkcjonariusz decyzją Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] lutego 2012 r. został zawieszony na okres 3 miesięcy w czynnościach służbowych w związku z wszczęciem postępowania karnego o czyn z art. 228 § 1 i 3 Kk. Okres zawieszenia został przedłużony decyzją z dnia [...] maja 2012 r. powyżej określonego organu do czasu zakończenia postępowania karnego. Z pisma Prokuratury Okręgowej w L. z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, że przeciwko funkcjonariuszowi został wniesiony do Sądu Okręgowego w L. akt oskarżenia. Z powyższego wynika, że nie ustała przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, a zatem jedna z przesłanek określona w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej została spełniona. W wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r. (sygn. akt. I OSK 185/12) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawarta w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ochrona funkcjonariusza przed zwolnieniem ze służby ma charakter czasowy i nie można go zwolnić przed upływem 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Po upływie tego okresu właściwy organ może zwolnić funkcjonariusza ze służby po uprzednim wykazaniu, że przesłanki do zwolnienia zaistniały. Podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania są wyłącznie okoliczności związane ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby, a wszelkie inne dotyczące przebiegu postępowania karnego, przebiegu służby, czy związane z postępowaniem dyscyplinarnym, które nie mogą być przedmiotem badania w tym postępowaniu. Wobec zaistnienia przesłanek z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zawiera cech dowolności, tzn. mieści się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, "w zakresie rozstrzygnięcia, w związku z naruszeniem zasady ostateczności decyzji administracyjnych oraz w związku z istotnymi dla sprawy błędami formalnymi i zaskarżam je w całości". Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez działanie organów wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawa, a także zasadzie działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, art. 6 Kpa i wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa) poprzez wydawanie rozstrzygnięć sprzecznych z ogólnie obowiązującym prawem, tj. wyrokami sądów, interpretacją prawną, wewnętrznymi zarządzeniami i faktami, jak również art. 40 § 2 Kpa pomijając w prowadzonym postępowaniu ustanowionego pełnomocnika. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o: • uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.ps.a. w związku z rozstrzygnięciem, • uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z naruszeniem ostateczności decyzji administracyjnych, • stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. [...] z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ przedstawił dodatkowe wyjaśnienia, a w szczególności podał, że skarżący nie ustanowił pełnomocnika w sprawie zwolnienia ze służby i z tego powodu korespondencja związana ze sprawą była kierowana do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Niewątpliwie decyzja wydawana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Granice uznaniowości wyznaczają bowiem z jednej strony przesłanki zwolnienia zawarte w art. 105 pkt 10 powołanej ustawy, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), ustanawiające reguły prowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego. Tak więc organy Służby Celnej, podejmując decyzję administracyjną o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, są w szczególności zobowiązane do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winny też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kpa). Muszą wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej wynika, że zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby jest możliwe w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W przepisie tym określono dwie przesłanki, jakie musza zaistnieć łącznie, aby organ mógł wydać decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Pierwsza z przesłanek to upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, druga natomiast to nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że powyższe przesłanki zaistniały, co oznacza, że należało rozważyć, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Należy stwierdzić, iż ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181 stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego na interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w niepublikowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 1800/06, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją o charakterze uznaniowym, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Oceniając w tych kategoriach decyzje organów należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku służbowego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z niego prawa i obowiązki. Od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej, stosownie do art. 76 ustawy o Służbie Celnej wymagane jest, aby legitymowała się nieposzlakowaną opinią. Szczególny charakter stosunku służbowego ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego podjęto obligatoryjną decyzję o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu karnemu. Interes społeczny, pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną. Natomiast sytuacja, kiedy funkcjonariusz jest zawieszony w wykonywaniu obowiązków służbowych i nie może ich wykonywać, powoduje dezorganizację służby oraz konieczność wykonywania przypisanych mu zadań przez innych funkcjonariuszy jako czynności dodatkowych. Sąd podziela w tym zakresie argumentację przedstawioną przez organ. Istotna jest przy tym okoliczność, iż w przypadku zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych następuje swoista "blokada etatu", gdyż przepisy dotyczące Służby Celnej nie przewidują możliwości zatrudnienia na miejsce funkcjonariusza zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych innej osoby. Ważąc interes społeczny oraz słuszny interes funkcjonariusza, należy mieć w niniejszej sprawie na uwadze także charakter przestępstwa, o które został on oskarżony, pozostającego w związku z pełnioną służbą, a polegającego na przyjmowaniu korzyści majątkowych. Jest to przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego i popełnione z winy umyślnej, zaś ustawodawca w takim przypadku przewidział obligatoryjne zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy. Intencją ustawodawcy było zatem odsunięcie funkcjonariusza celnego od wykonywania obowiązków służbowych w tym okresie. Zatem taka możliwość istnieje również w sytuacji przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, do czasu zakończenia postępowania karnego. Podkreślić należy, że okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego w rozstrzygnięcia sprawy w związku z którą podjęto decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Zarówno poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o Służbie Celnej, a więc przepisy obowiązujące w chwili przedłużenia skarżącemu okresu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, jak i przepisy obecnie obowiązujące, przyznają właściwemu organowi prawo do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą do podjęcia decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych. W związku z powyższym, fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego wydanej na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. ustawy o Służbie Celnej nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 105 pkt 10 powołanej ustawy z, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie. Obszerne uzasadnienia tak zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji Dyrektora Izby Celnej spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa, co jest szczególnie istotne w przypadku decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego W uzasadnieniach organy wskazały fakty, które uznały za udowodnione oraz dowody, na których się oparły, którym zaś odmówiły mocy dowodowej. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Odnosząc sie do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że są one niezasadne. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ nie naruszył norm konstytucyjnych, bowiem działał zgodnie z obowiązującymi przepisami procesowymi i materialnymi. Podkreślić należy, że Sąd badał wyłącznie zaskarżoną decyzję. Podnoszone w uzasadnieniu skargi argumenty w zasadzie odnoszą się do działań organów, które poprzedzały wydanie zaskarżonej decyzji i nie mogły mieć istotnego wpływu, na ocenę Sądu, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu były inne rozstrzygnięcia organów, na które powołuje się skarżący.