II SA/Wa 1177/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono udostępnienia informacji publicznej do wglądu oraz nie wyrażono zgody na wykonanie fotokopii dokumentów wymienionych w tiret 3 – 5; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim odmówiono udostępnienia informacji publicznej do wglądu oraz nie wyrażono zgody na wykonanie fotokopii dokumentów wymienionych w tiret 1 i 2; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją odmówiono p. B. P., zwanej dalej "Wnioskodawcą", udostępnienia informacji publicznej, poprzez umożliwienie wglądu oraz wyrażenie zgody na wykonanie fotokopii dokumentów: - ekspertyzy Instytutu [...] (dalej jako "Ekspertyza"), dotyczącej powstałej wady oznakowania poziomego na drodze ekspresowej [...], zrealizowanej w ramach kontraktu "[...]" zwanego dalej "Kontraktem", - zgłoszenia gwarancyjnego z tytułu rękojmi dokonanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwanego dalej "organem" -skierowanego do [...] S.A., zwanej dalej "Spółką" - dotyczącego niespełnienia wymagań w zakresie współczynnika odblasku, - pisma z [...] lipca 2023 r. - przekazanego organowi przez Spółkę – wraz z wszystkimi załącznikami, - skierowanego do organu zgłoszenia Spółki z [...] lipca 2023 r., dotyczącego rozpoczęcia robót, związanych z odnowieniem oznakowania poziomego (w formie wydruku wiadomości e-mail lub do wglądu w formie elektronicznej), - zgłoszenia Spółki z [...] sierpnia 2023 r. - skierowanego do organu - dotyczącego odbioru robót, związanych z odnowieniem oznakowania poziomego w zakresie zadania (w formie wydruku wiadomości e-mail lub do wglądu w formie elektronicznej). Jako podstawę orzekania przywołano art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz.902), zwanej dalej "ustawą o informacji". W uzasadnieniu zaskarżonego aktu przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o informacji, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych - w tym treść i postać dokumentów urzędowych; dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (tak art. 6 ust. 2 ustawy o informacji), - dalej powołano szeroki fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK1939/19, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"): "W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13, CBOSA). Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym, a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - nie tylko do treści ale także do samego dokumentu, podczas gdy w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, publ. CBOSA). Poza dokumentem urzędowym, informacją publiczną jest "wiadomość" wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym. Ma wtedy charakter niematerialny i jest nią opis rzeczywistości, wiadomości, wypowiedzi, prezentacje. Tak definiowana informacja może być zmaterializowana poprzez jej utrwalenie z wykorzystaniem dowolnego nośnika w jakiejkolwiek formie. Odrębnie zatem należy traktować treści, nośniki danych i przekaz informacji, (por. G. Szpor, Pojęcie informacji a zakres ochrony danych, (w:) Ochrona danych osobowych w Polsce - https://www.paih.gov.pl). ", - w niniejszej sprawie, dokumenty, których udostępnienia domaga się Wnioskodawca nie są dokumentami urzędowymi, - dalej przywołano prezentowany w judykaturze pogląd, że np. sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów ustawy o informacji, - dokumenty, których udostępnienia domaga się Wnioskodawca - dotyczące przyczyn wad drogi publicznej - zawierają wprawdzie informację publiczną, ale nie stanowią zatem dokumentów urzędowych, które podlegałyby przekazaniu lub udostępnieniu w całości i w postaci w jakiej je sporządzono - czego domaga się Wnioskodawca. W skardze zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem przepisów: - prawa materialnego, - art. 2 ust. 1 ustawy o informacji - poprzez jego niezastosowanie; co za tym idzie odmówiono Wnioskodawcy ustawowego prawa dostępu do informacji publicznej; - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a ustawy o informacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - uznanie, że informację publiczną można udostępnić jedynie gdy ma formę dokumentu urzędowego, - postępowania: art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz wydanie decyzji w sposób arbitralny – z pominięciem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wzniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz Wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono: - zawarte we wskazanych wnioskiem dokumentach informacje stanowią bez wątpienia informację publiczną; dotyczą bowiem realizacji inwestycji finansowanej ze środków publicznych; zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o informacji, organ zobowiązano aby informacji tych udzielić, - argumentację odmownej decyzji oparto przede wszystkim na twierdzeniu, że wnioskowane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi - nie podlegają zatem udostępnieniu; rozumowanie to jest błędne; nie znajduje potwierdzenia nawet w przytoczonych w uzasadnieniu orzeczeniach sądów administracyjnych; zawarto w nich bowiem jedynie definicję dokumentu urzędowego, nie zaś twierdzenie, że brak charakteru dokumentu urzędowego wyklucza możliwość udostępnienia go, jako nośnika informacji publicznej, - zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o informacji, każda informacja o sprawach publicznych stanowi publiczną - w rozumieniu ustawy - i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym; zgodnie jednocześnie z art. 2 ust. 1 danego aktu, z wyjątkami określonymi w jego art. 5, każdy ma prawo dostępu do informacji publicznej, - w przedmiotowej sprawie żądane informacje dotyczą realizacji publicznej inwestycji, finansowanej ze środków publicznych oraz mającej na celu realizację interesu publicznego; - pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie - m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 grudnia 2023 r. (sygn. akt III SAB/GI 218/23 – dostępny w CBOSA); w jego uzasadnieniu wskazano: "Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. [...] Ustawodawca w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter.", - w art. 6 ustawy o informacji zawarto więc otwarty katalog rodzajów podlegających udostępnieniu informacji publicznych; dane publiczne, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą zatem ale nie muszą mieć formy dokumentów urzędowych; w związku z powyższym to, że zawierający informacje publiczne dokument nie jest urzędowym, nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (tak: wyroki WSA o sygn. akt III SAB/GI 218/23 oraz II SAB/Łd 30/22 – dostępne w CBOSA); w kwestii tej wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z 1 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1550/11 – dostępny w CBOSA); zawarto tam następującą tezę: "Informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej - w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie ogranicza prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy".", - w decyzji wprost wskazano: "dokumenty, których udostępnienia domaga się Wnioskodawca dotyczą przyczyn wad drogi publicznej zawierają wprawdzie informację publiczną ale nie stanowią dokumentów urzędowych, które podlegałyby przekazaniu lub udostępnieniu w całości i w postaci w jakiej zostały sporządzone (czego domaga się Wnioskodawca)"; sam organ przyznał więc, że dokumenty zawierają informację publiczną; powodem odmowy ich udostępnienia jest zaś jedynie to, że nie są "urzędowymi"; zgodnie z orzecznictwem i poglądami judykatury, nie tylko dokumenty urzędowe podlegają zaś udostępnieniu, - dokumenty, o których udostępnienie wnioskowano, dotyczą wady oznakowania poziomego na odcinku drogi ekspresowej [...]; inwestycję tę finansowano ze środków publicznych; w związku z ujawnieniem wady zrodził się spór, dotyczący podmiotu za nią odpowiedzialnego, stopnia jego winy oraz jednocześnie określenia kto - i w jakim stopniu - jest zobligowany do jej usunięcia; informacja te zawierają wskazane we wniosku dokumenty; są one bez wątpienia publicznymi; w związku z tym bez jest znaczenia, że nie zamieszczono ich w dokumencie urzędowym, - w kwestii będących w posiadaniu organu dokumentów wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując "co do zasady dokumenty będące w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, sporządzone w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych, a dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej. Uznać bowiem należy, że dokumenty te zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Zastrzec jednak należy, że dokumenty te muszą zawierać informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i odnosić się do faktów, a nie zamierzeń, aby można było uznać, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, że zawierają informacje o sprawach publicznych. Żądane w ramach dostępu do informacji publicznej dokumenty muszą mieć jakikolwiek walor oficjalności, nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia." - tak wyrok z 24 stycznia 2024 r. (sygn. akt III OSK 2764/22 – dostępny w CBOSA), - nie ulega wątpliwości, że zarówno Ekspertyza jak i oficjalna korespondencja ze Spółką mają walor informacji publicznej; dotyczą bowiem powstania wady, podmiotów za to odpowiedzialnych oraz sposobu jej naprawienia; wszystkie te działania dotyczą zaś inwestycji finansowanej ze środków publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż - w części - nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd - w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Trafne są wywody skargi w zakresie, gdzie zakwestionowano odmowę udostępnienia informacji wymienionych w tiret 1 decyzji. Wobec szerokiego, uprzedniego zreferowania wywodów skargi (z powołanie odnośnego stanowiska judykatury) ich powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje w danym zakresie argumentację Wnioskodawcy za własną. Wystarczy dodać, że chybiony jest pogląd organu, jakoby sama okoliczność żądania udostępnienia tzw. "nośnika" informacji publicznej, który nie jest jednocześnie dokumentem urzędowym, mogło stanowić przeszkodę dla udostępnienie informacji w formie przewidzianej przez Wnioskodawcę. Z faktu, że - w myśl ustawy o informacji – informację publiczną stanowią pewne kategorie dokumentów urzędowych (tak art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), nie sposób wywodzić, aby charakteru takiej informacji nie mogły mieć w swej formie żadne inne dokumenty, będące także nośnikami informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie jest z kolei sporne, że objęte wnioskiem dokument (Ekspertyza) zawiera informacji publicznej - dotyczy okoliczności realizacji finansowanego ze środków publicznych Kontraktu przez podmiot wykonujący zadania publiczne - jest nim Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowana przez jej Dyrektora. Tak więc - mimo, że prawodawca tylko w pewnym kontekście, wymienił sam nośnik (dokument urzędowy) jako informację publiczną, a także wprost zagwarantował wyłącznie wgląd do dokumentów urzędowych (tak art. 3 pkt 2 ustawy o informacji) - nie sposób stąd wywodzić, aby jedynie należące do tej kategorii dokumenty należało udostępniać w postaci pierwotnej - jako nośnik (analogicznie - w kwestii udostępnienia treści dokumentów, zlecanych przez organy opracowań – patrz np. wyrok NSA o sygn. akt III OSK 1853/21, dostępny w CBOSA). Uwagę to odnieść należy do pierwszego z żądanych dokumentów - Ekspertyzy. Co nie było sporne, dotyczy ona sprawy publicznej - oceny przez wyspecjalizowany podmiot wad zrealizowanego ze środków publicznych Kontraktu. Opracowanie wykonano również przy wykorzystaniu tychże środków. Jest także w posiadaniu organu i może być źródłem wiedzy w sprawach publicznych - służyć podjęciu określonych decyzji. Nie stanowi ona z kolei dokumentu wewnętrznego, jako wyrazu gromadzenia stanowisk pracowników, stanowiących aparat pomocniczy osoby, piastującej funkcję organu. Nie było więc przesłanek, aby nie udostępnić dokumentu, jakim jest Ekspertyza - jako obejmującą informację publiczną - tylko dlatego, że równocześnie jest jej nośnikiem. Poza granicami sprawy na tym jej etapie jest natomiast ocena przez Sąd, czy dany dokument (Ekspertyza) może być udostępniony z uwagę na inne przewidziane w ustawie o informacji ograniczenia – np. w myśl art. 5 tego aktu. Kwestia ta nie była bowiem przedmiotem rozważań organu, przed wydaniem orzeczenia w sprawie. Brak było z kolei przesłanek dla uznania, że nie było dokumentem urzędowym pismo, skierowane przez organ do Spółki, wymienione w tiret 2 decyzji. W szczególności stanowiło ono oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o informacji. Wobec skazanych uwarunkowań, orzekając o odmowie udostępnienie informacji organ uchybił przepisom postępowania, w kontekście powinności właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienie orzeczenia (tak art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.), wobec nieprzywołania przesłanek dla odmowy udostępnienia żądanych informacji. W danym zakresie trafne są zarzuty skargi. Przedwczesne byłoby natomiast zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy powinności udostępnianie informacji publicznej - w kontekście ujawnienia przesłanek negatywnych. Chybione są natomiast wywody skargi, jakoby podlegającą udostępnieniu informacje publiczną stanowiły same nośniki tejże (dokumenty) ujęte w tiret 3-5 decyzji. Przedmiotem żądania było udostępnienie treści ale także i postaci pism, kierowanych do organu administracji (wykonującą zadania publiczne jednostkę) przez podmiot spoza jego struktury. Dokumenty takie, także gdy stanowią nośnik informacji publicznej, nie podlegają udostępnieniu w ramach przepisów o dostępie do informacji publicznej. Ich forma bowiem - w przeciwieństwie do określonych elementów treści - nie jest wiadomością o sprawach publicznych. Odmiennych charakter – jako, źródło wiedzy o sprawach publicznych - ma tekst (postać) konkretnego pracowania, sporządzonego dla celu wykonywania zadań państwa, ze środków publicznych, inny zaś pisma kierowane do organu w określonej sprawie przez podmiot spoza struktury administracji publicznej. Jak przyjęto trafnie w judykaturze, wydanie - wobec żądania, które nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej - rozstrzygnięcia w oparciu o kompetencję, przyznaną z mocy art. 16 ust. 1 ustawy o informacji (zresztą przepisu nie przywołanego w podstawie prawnej skarżonego aktu) skutkuje nieważnością orzeczenia, jako wybranego bez podstawy prawnej wobec treści art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. (tak samo wyrok NSA sygn. akt III OSK 6502/21 – dostępny w CBOSA). W ustawie o informację nie przyznano bowiem - obowiązanym udostępniać informacje publiczne - pomiotom kompetencji do orzekania w kwestiach, wykraczających poza wystąpienie przeszkód dla udostępnienie takowej informacji. Jedynie na marginesie wypada odnotować, że gdyby - wedle stanowiska organu - charakteru informacji publicznej nie miały także dokumenty, wymienione w tiret 1 i 2 skarżonej decyzji, to i w danym zakresie byłaby ona dotknięta wadą nieważności. Powołany w podstawie prawnej oskarżonego aktu art. 3 ust. 1 ustawy o informacji, mógłby natomiast zawierać przesłankę odmowy udostępnienie informacji przetworzonej - w razie przywołania pkt 1 danych regulacji oraz wywiedzenia, że informacja stanowi przetworzoną i nie wystąpiły przewidziane przez prawodawcę szczególne warunki jej udostępnienia. Z przytoczonych wyżej przyczyn, - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji, w myśl art. 200 danego aktu. Koszt stanowił uiszczony wpis od skargi. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.