II SA/Wa 1182/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę – II SA/Wa 1182/15 UZASADNIENIE Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. R. na postanowienie nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie wydania zaświadczenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. odmówił J.R. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w okresie od dnia [...] sierpnia 1995 r. do dnia [...] listopada 2006 r. w warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższenia emerytury w myśl § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W stosunku do postanowienia J. R. złożył zażalenie i podniósł, iż w powyższym okresie wielokrotnie podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Ponadto podniósł, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w trakcie prowadzonego postępowania odmówił przesłuchania świadków na okoliczność potwierdzenia wykonywania przez niego czynności wskazanych w powyższym przepisie, a w zaskarżonym postanowieniu pominął wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13). Analizując całość materiałów zgromadzonych w sprawie Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że zażalenie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667 ze zm.) emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Dalej wskazał, że z uwagi na fakt, iż wniosek skarżącego obejmuje okres od dnia [...] sierpnia 1995 r. do [...] listopada 2006 r. winien on być rozpoznany, jak uczynił to organ pierwszej instancji, w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące, tj.: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz obowiązujące od dnia 1 czerwca 2005 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Organ zauważył, że brzmienie § 4 pkt 1 we wszystkich wymienionych wyżej aktach prawnych pozostało niezmienione za wyjątkiem zmiany wyrazu "obywateli" na wyraz "osób". Zgodnie z powyższym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiar każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze; interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w sytuacji w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. przepis ten ma zastosowanie z wyłączeniem sformułowania o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia". W kontekście powyższego organ podkreślił, iż powołany zarówno w cytowanej ustawie jak i rozporządzeniu zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ponadto zasadniczym jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Przekładając powyższe na warunki służby funkcjonariuszy Straży Granicznej organ wskazał, iż wykonywanie codziennych czynności wynikających z zajmowanego stanowi służbowego oraz zakresu obowiązków nie będzie mogło zostać uznane za uprawnienie podwyższania emerytury o 0,5%. Podkreślił ponadto, iż przyszły funkcjonariusz, godząc się na podjęcie służby w formacji uzbrojonej jaką jest Straż Graniczna winien liczyć się z ryzykiem zagrożenia życia i zdrowia wynikającym z normalnego toku służby i jej specyficznego charakterem. Dalej organ stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż skarżący wykonywał czynności o których mowa w ww. przepisie, jednak nie wynika z nich aby były one wykonywa w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego odmowy przesłuchania świadków organ wskazał, iż żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998 r. (sygn. akt II SA/Łd 1119/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 Kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka, wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza, bowiem przepis art. 218 Kpa. Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest - na przykład w drodze zeznań świadków - tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania te mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Organ podkreślił, że w przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania żądanego zaświadczenia, co w niniejszej sprawie zasadnie uczyniono. Zatem zarzut skarżącego dotyczący odmowy przesłuchania świadków w sprawie należało uznać za bezprzedmiotowy. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. R. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił postanowieniu, naruszenie art. 77 i 80 Kpa, polegające na częściowym zgromadzeniu materiału dowodowego i przyjęcie, że nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oraz naruszenie § 14 ust 1 pkt 3 cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, pomimo iż w okresach od [...] sierpnia 1995 r. do [...] listopada 2006 r. pełnił służbę na stanowiskach zagrażających życiu lub zdrowiu. Ponadto zarzucił naruszenie art. 217 § 2 pkt kpa poprzez odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, pomimo zgromadzenia materiału dającego podstawę do wydania takiego zaświadczenia oraz naruszenie art. 218 § 2 kpa poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych w toku postępowania przez skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podał, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] listopada 2006 w warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższeni emerytury w myśl § 4 pkt 1 cytowanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Skarżący podkreślił, że w okresie wnioskowanym jako okres wykonywania przez niego służby w warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższania emerytury wielokrotnie wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., który stanowi, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej - w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podniesionego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą". Co istotne podkreślił także, iż: "zakresowa formuła niekonstytucyjności pozwala organom i sądom administracyjnym stosować § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. zgodnie z konstytucyjnym standardem ochrony praw i wolności". W ocenie skarżącego należy wydać mu zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez niego służby w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] listopada 2006 r. w warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższeni emerytury w myśl §4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. Skarżący nie zgodził się z zaskarżonym rozstrzygnięciem i wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia. Dalej stwierdził, że podstawę do podwyższenia emerytury stanowi pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, bez konieczności wykazania bezpośredniego zagrożenia. Środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Zatem organ wydający w/w zaświadczenie na podstawie akt osobowych funkcjonariusza zobowiązany jest wziąć pod uwagę okresy pełnienia służby przez funkcjonariusza w warunkach szczególnie, a nie bezpośrednio, zagrażających życiu lub zdrowiu jak było to określone w treści rozporządzenia Rady Ministrów przed orzeczenie TK. W podsumowaniu podał, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego niezgodność §4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt. 3 ustawy oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie ma bezpośredniego wpływu na treść § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. dotyczącego procedury udokumentowania okresów odbywania służby w szczególnych warunkach. Zmiana dotyczy jedynie okresów pełnionej służby określonych w w/w zaświadczeniu, w którym organ bierze pod uwagę jedynie okresy pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, a nie bezpośrednio jak było to określone §4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. Stwierdził, że ani Komendant Główny Straży Granicznej, ani Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej nie przeprowadzili dowodu z przesłuchania zawnioskowanych świadków, a zeznania te potwierdziłyby przebieg służby i wykonywane czynności przez skarżącego, co stanowi dodatkową przesłankę do wydania stosownego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że postępowanie dotyczące trybu wydawania zaświadczeń na żądanie osoby regulują przepisy od art. 217 do art. 220 kpa. W świetle art. 218 § 1 kpa w przypadku gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku konkretnego podmiotu opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W kontekście powyższego organ wskazał, że zgromadzone materiały w niniejszej sprawie nie potwierdziły pełnienia służby przez skarżącego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zauważyć bowiem należy, iż organ I instancji wystąpił do Archiwum Straży Granicznej w S. o dokonanie analizy dokumentów zgromadzonych w Archiwum, które mogłyby stanowić podstawę do wydania zaświadczenia. Archiwum Straży Granicznej, po dokonaniu kwerendy materiałów archiwalnych, poinformowało, iż nie stwierdzono dokumentacji zawierającej informacje o pełnieniu służby przez skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. - fax- [...]). Powyższego również nie potwierdziła teczka akt osobowych skarżącego. Zatem organ nie posiada dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających prawo do podwyższenia emerytury, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wobec powyższego, uwzględniając prowadzoną korespondencję w przedmiotowej sprawie, Komendant stwierdził, że organ I instancji wyczerpał możliwość poszukiwania istotnych dla sprawy faktów opartych na dokumentach (rejestrach, ewidencjach) będących w posiadaniu organu. Co więcej, skarżący w swoich pismach nie wymienił także żadnych czynności, które we wnioskowanym okresie stanowiłyby szczególne zagrożenie życia i zdrowia, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W kontekście powyższego organ jednoznacznie stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających prawo do podwyższenia emerytury, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Samo wykonywanie przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawczych nie stanowi podstawy do uznania, iż służba ta była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W wyroku z dnia 27 maja 2014 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt U 12/13) uznał, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Mając na względzie powyższe, organ uznał, że uzasadnionym wydaje się przyjęcie, iż przesłanka podejmowania, co najmniej 6 razy w roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, powinna być interpretowana przez pryzmat wyjątkowych okoliczności w jakich działania te są podejmowane, a nie normalnego toku pełnienia służby. Zatem uzasadnionym wydaje się przyjęcie stanowiska, że podejmowanie ww. czynności powinno się odbywać w warunkach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, tj. szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że wojewódzki sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, czy postanowienia Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 . nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Straży Granicznej służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu przewidziane jest w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariusza Straży Granicznej. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404). Zgodnie z powyższym przepisem środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) kpa. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Straży Granicznej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 kpa daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ informacje odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też stanu prawnego. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny. W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu zauważyć należy, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, że powinno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 kpa, w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, że zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Przyznając funkcjonariuszom, w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 powołanej ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Powyższe rozporządzenie weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie. W rozpoznawanej sprawie J. R. wystąpił o zaliczenie do wysługi emerytalnej okresu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu od dnia [...] sierpnia 1995 r. do dnia [...] listopada 2006 r. W tym czasie warunki podwyższania emerytury zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 200 w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz obowiązujące od dnia 1 czerwca 2005 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Brzmienie § 4 pkt 1 we wszystkich wymienionych wyżej aktach prawnych pozostało niezmienione za wyjątkiem zmiany wyrazu "obywateli" na wyraz "osób". Zgodnie z powyższym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiar każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, je funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 i w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze; interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacji w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W związku z wyrokiem Trybut Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. przepis ten ma zastosowanie z wyłączeniem sformułowania o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia". W tym miejscu należy wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56), który orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany wyrok, a zwłaszcza argumentacja w nim zawarta znajduje odniesienie także do regulacji ujętych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. z uwagi na ujętą w tych przepisach przesłankę bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Biorąc powyższe pod uwagę należało jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zastosować przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że zgromadzony materiał w teczce akt osobowych, jak również w Archiwum Straży Granicznej wskazuje, że skarżący wykonywał czynności, o których mowa w przepisie to jednak nie wynika aby były one wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna pracodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.